III OSK 1371/21

Dnia 26 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 35/19 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 35/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 21 września 2018 r. P.K. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż jako funkcjonariusz celny otrzymał w dniu 16 maja 2017 r. propozycję zatrudnienia, którą przyjął w dniu 25 maja 2017 r. W jego ocenie, przedstawiona mu propozycja nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, natomiast skutki takie miała rodzić decyzja administracyjna – decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, którą organ winien wydać po przyjęciu przez niego propozycji pracy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s."), podnosząc przy tym, iż stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. (art. 171 ust. 1 pkt 2). Wyjaśnił jednocześnie, iż ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji przyjęcia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 169 ust. 4). W ocenie organu, przepisy ustawy wprowadzającej nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie ustawodawca dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W konsekwencji, w sprawie z wniosku skarżącego zachodziła przeszkoda w prowadzeniu ewentualnego postępowania administracyjnego w postaci braku prawnej możliwości zakończenia takiego postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co skutkowało koniecznością odmowy jego wszczęcia. Na skutek zażalenia skarżącego od powyższego postanowienia, sprawę rozpoznawał Szef Krajowej Administracji Skarbowej, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podtrzymując w całości zaprezentowaną w nim argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. P.K. wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, wyrażające się w tym, że Szef KAS niezasadnie przyjął (w ślad za organem pierwszej instancji), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby, w przypadku osób znajdujących się w przedstawionym stanie faktycznym, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych) w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby; 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez fakt nierównego traktowania skarżącego wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Szef KAS podtrzymał stanowisko w sprawie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby (choć wydanie takiej decyzji to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawił skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej przedmiotowej decyzji, stosując niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację skarżącego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał stosowne przepisy p.w.k.a.s., tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 i stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny. Przedmiot sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy przyjęcie przez skarżącego propozycji zatrudnienia, w następstwie której jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, nie wymagało wydania jakiegokolwiek aktu o charakterze administracyjnym, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też, jak wywodzi skarżący, organ winien wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby. Sąd pierwszej instancji powołał dotychczasowe stanowisko doktryny oraz orzecznictwo w zakresie charakteru i trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy. Podał, że w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek ustawa wprowadzająca posługuje się określeniem "przekształcenie" stosunku służbowego w zatrudnienie, to nie może to oznaczać, iż owo przekształcenie nie wiąże się w pierwszej kolejności z przerwaniem stosunku służbowego funkcjonariusza. Jeżeli coś zostaje bowiem przekształcone, to przestaje być jednym, a staje się drugim. Na gruncie niniejszej sprawy to proste stwierdzenie nabiera istotnego znaczenia, z uwagi na zgoła odmienny charakter przekształcanego mocą ustawy wprowadzającej "stosunku służbowego" od "stosunku pracy". Skoro bowiem temu pierwszemu przypisuje się ważną funkcję ustrojową, a ponadto wskazuje się na konieczność zachowania jego apolityczności, to jego przekształcenie w stosunek o innym charakterze niż służbowy, nie może nastąpić – w ocenie Sądu – z pominięciem konstytucyjnych gwarancji dotyczących jego ustania (przerwania). Innymi słowy, stosunek służbowy przekształcony na mocy ustawy wprowadzającej, należy traktować odpowiednio jak stosunek, który wygasł, z tym jednakże efektem in fine, że funkcjonariusz staje się zatrudnionym pracownikiem bez konieczności inicjowania nowego stosunku pracy. Stanowisko przeciwne, wyrażające się w przekonaniu, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie wygasł, lecz został jedynie przekształcony w zatrudnienie, jest w istocie rzeczy iluzoryczne. Należy bowiem podkreślić, iż otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji zatrudnienia jest w rzeczywistości aktem zwalniającym go ze służby, bowiem niezależnie od tego, czy przyjmie on tę propozycję (i zostanie pracownikiem na umowę o pracę), czy też nie, skutek tego jest jeden – przestanie on być funkcjonariuszem. W konsekwencji, skutkiem przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (wobec braku propozycji służby), jest utrata przymiotu bycia funkcjonariuszem oraz zniesienie podstawy jego dotychczasowego stosunku w znaczeniu formalno-prawnym. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. postanowienia NSA z dnia: 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17; 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 77/17). Przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s., każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., bowiem są one istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s., wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18). Nie bez znaczenia dla zapadłego w sprawie orzeczenia były również podniesione przez skarżącego zarzuty natury konstytucyjnej. W realiach tej sprawy nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której skarżący zostaje pozbawiony możliwości poznania powodów niezłożenia mu propozycji dalszej służby oraz poddania takiej decyzji organu kontroli instancyjnej i sądowej. Skoro bowiem sama propozycja nie zawiera żadnego uzasadnienia, a co więcej – zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych – nie stanowi aktu o charakterze administracyjnoprawnym i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to brak władczego aktu o charakterze administracyjnym, który podlegałby omawianej kontroli, oznaczałby w istocie naruszenie konstytucyjnych praw skarżącego, jak prawo do sądu i prawo równego dostępu do służby publicznej. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. W konsekwencji uznał, że odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] będzie zobowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 21 września 2018 r., z uwzględnieniem zajętego wyżej stanowiska. Przy czym w decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego organ winien, analogicznie jak w przypadku zwolnienia ze służby, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić, w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., dlaczego złożona skarżącemu propozycja uwzględniała – w ocenie organu – posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z wykładnią przepisów prawa materialnego art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 2 i 3 p.w.k.a.s., albowiem organ drugiej instancji, po analizie pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wie, czym dokładnie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dostrzegł konieczność wydania stosownej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby (strona 12 uzasadnienia) oraz decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego, analogicznej jak w przypadku zwolnienia (strona 13 uzasadnienia) w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 2 i 2 p.w.k.a.s. w niniejszej indywidualnej sprawie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. oraz utrzymanego w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2018 r., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji były prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter materialny, tj. art. 61a § 1 k.p.a. (choć przepis ten ma wyraźnie charakter procesowy), odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co skutkowało ewentualnym brakiem zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez badanie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji zarzutów natury konstytucyjnej, w szczególności w odniesieniu do art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 1 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s., i zgodności przyjętych w ustawie rozwiązań, pomimo tego, że zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP to uprawnienie przypisane jest do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, tj.: - błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu 16 maja 2017 r. jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie administracyjnej w postępowaniu odnoszącym się do wydania stosownej decyzji dotyczącej stosunku służbowego; - mylne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu, że już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem (przerwaniem stosunku prawnego – strona 8 uzasadnienia) funkcjonariusza ze służby w sytuacji "ucywilnienia" i kontynuacji przekształconego stosunku prawnego przewidzianej przez art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., albowiem w świetle stanowiska Sądu na pojęcie "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. składają się dwa zdarzenia: po pierwsze przerwanie stosunku służbowego funkcjonariusza i utrata przymiotu bycia funkcjonariuszem, a po drugie nawiązanie stosunku pracy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 153 p.p.s.a., wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji i jej skutków prawnych, nieprawidłowo przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jako akt władczy – wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego drugiego pisemnego aktu władczego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., dlaczego w niniejszej sprawie w przypadku skarżącego złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.ka.s., poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, jak również przez pryzmat treści przywołanego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego i prawnego, polegające na błędnym przyjęciu, iż w sytuacji wskazanej w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. nie można przyjąć, że stosunek służby automatycznie przekształca się w stosunek pracy i taka sytuacja jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a obydwie podstawy prawne zatrudnienia wynikają z odrębnych reżimów prawnych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozważenie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. P.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W pismach procesowych z dnia 11 i 14 stycznia 2022 r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie została ona oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należało odnieść się łącznie. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że skoro Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył P.K. propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], która została przez niego przyjęta na mocy oświadczenia z dnia 25 maja 2017 r., to tym samym stosunek służby skarżącego w Służbie Celno-Skarbowej został przekształcony z mocy przepisów p.w.k.a.s. w stosunek pracy. Nastąpiło zatem wygaszenie stosunku służbowego, które obliguje organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21 września 2018 r., z uwzględnieniem zajętego w zaskarżonym wyroku stanowiska. Przy czym w decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego organ winien, analogicznie jak w przypadku zwolnienia ze służby, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić, w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., dlaczego złożona skarżącemu propozycja uwzględniała – w ocenie organu – posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Oznacza to, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej błędnie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą że w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy we wskazanych przez Sąd pierwszej instancji okolicznościach faktycznych i prawnych istniała podstawa normatywna do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku P.K. o wydanie decyzji w sprawie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Wyjaśnić należy, iż z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s.). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Jednocześnie podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 p.w.k.a.s., w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s.). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.k.a.s.). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1-3 u.k.a.s. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości – otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech wyżej wymienionych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu, czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów Państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej. Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.k.a.s.). Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s., dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale. Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czego domaga się skarżący. P.K. – na mocy oświadczenia z dnia 25 maja 2017 r. – przyjął złożoną mu w piśmie z dnia 16 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., propozycję zatrudnienia. W konsekwencji stosunek służby skarżącego został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 k.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego co do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby – z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie, a zatem zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy. Należy zatem uznać, że postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2018 r., odpowiadają przepisom prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym skarżącego, który za jego zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Czyni to zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy – zasadnymi. W związku z tym zbyteczne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 135 i art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.