III OSK 1384/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 156/23 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Doskonałości Naukowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znak: BCK-I-00042/2023 postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Rady Doskonałości Naukowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 marca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 156/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Doskonałości Naukowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znak: BCK-I-00042/2023 (pkt I) oraz zwrócił skarżącemu ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ dotyczy sprawy zakończonej. Skarga z 5 lipca 2023 r. dotyczyła bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy znak: BCK-I-00042/2023 zawieszającym postępowanie w przedmiocie zażalenia na postanowienie Rady Doskonałości Naukowej z 21 listopada 2022 r. znak BCK-I-O-0004/22, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady Dyscypliny [...] Uniwersytetu [...] z [...] czerwca 2022 r. nr [...]. Sąd stwierdził, że organ, rozpoznając złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na posiedzeniu w dniu 26 czerwca 2023 r. postanowieniem o znaku BCK-I-O-00052/2023 utrzymał w mocy własne postanowienie znak: BCK-I-00042/2023 z 27 marca 2023 r., Odwołując się do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79, zdaniem Sądu I instancji wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny. Przyjęcie, że powyższe stanowisko interpretacyjne znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowienia administracyjnego, w ocenie Sądu I instancji uzasadniało stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez bezpodstawne ustalenie, że wystąpiła inna przyczyna niedopuszczalności wniesienia skargi, polegająca na ustaniu bezczynności i przewlekłości postępowania w dniu wniesienia skargi wskutek uprzedniego załatwienia sprawy polegającego na wydaniu aktu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa ocena warunków wniesienia skargi winna doprowadzić do potwierdzenia skuteczności tej czynności, a w konsekwencji do merytorycznego rozpoznania skargi. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 2500 złotych, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły stanowić podstawy do negatywnej weryfikacji spełnienia przez skargę warunków formalnych, gdyż w dniu jej wniesienia trwał stan bezczynności i przewlekłości postępowania, albowiem wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu stan ten nie został przerwany w dniu 26 czerwca 2023 r. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie posiedzenie Rady Doskonałości Naukowej, które odbyło się w tym dniu winno być traktowane wyłącznie jako stadium rozpoznania sprawy, a nie jej zakończenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że Rada Doskonałości Naukowej wydaje decyzje i postanowienia na posiedzeniach prezydiów. Później następuje przygotowanie uzasadnień tych aktów administracyjnych. Nie zmienia to faktu, że przedmiotowa sprawa zakończyła się 26 czerwca 2023 r., a późniejsze formalne przygotowanie postanowienia, w tym jego uzasadnienia, następuje na etapie po zakończeniu postępowania w danej instancji. Wobec tego zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić ani przewlekłości, ani bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w postanowieniach tego Sądu: z 17 maja 2024 r., III OSK 1052/24 i z 23 maja 2024 r., III OSK 1169/24, w sprawach ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Doskonałości Naukowej w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy zatem wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przy przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne byłoby skuteczne kwestionowanie prawidłowości zastosowania tego przepisu jako samodzielnej podstawy kasacyjnej. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy i zawartego w nim protokołu nr DO.0021.8.2023 Prezydium Rady Doskonałości Naukowej, które odbyło się w dniu 26 czerwca 2023 r. wynika bowiem, że w wyniku głosowania Członków Prezydium Rady Doskonałości Naukowej (wynik głosowania to 10 głosów za, przy jednoczesnym braku głosów przeciw oraz wstrzymujących się) Prezydium Rady Doskonałości Naukowej podjęło rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy postanowienia wydanego przez ww. organ w I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania zaprezentowane przez Sąd I instancji, z których wynika, że w dniu wniesienia skargi nie istniał już jej przedmiot, a zatem skargę należało w niniejszej sprawie odrzucić. W orzecznictwie sądów administracyjnych przed rokiem 2020 pojawiała się rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność oraz przewlekłość organu w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone, jednakże wątpliwości w tym zakresie zostały rozwiane przez podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwały z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań, na które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 stwierdzono, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce na posiedzeniu Prezydium Rady Doskonałości Naukowej w dniu 26 czerwca 2023 r., jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z bezczynności (przewlekłości) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne przez wydanie właściwego aktu w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, w realiach niniejszej sprawy od dnia 26 czerwca 2023 r. nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności oraz przewlekłości, którego dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie. W treści uchwały z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji" ("skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane"). Pogląd wiążący ustanie stanu bezczynności (lub przewlekłości) z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego tę sprawę, jest poglądem trafnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., I FSK 1401/17, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., I FSK 198/10). W orzecznictwie tym zasadnie podnosi się, że "(...) Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. (...)" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po otrzymaniu skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, słusznie zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Obowiązek odrzucenia skargi wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały II OPS 1/21, w której Sąd stwierdził, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość niedającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia". Wyjaśnił także: "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie". Powyższe rozważania pozostają aktualne także w sprawach dotyczących postępowań zainicjowanych skargami na bezczynność organów. Jednocześnie należy podkreślić, że uznanie takiej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za niedopuszczalną, nie zamyka skarżącemu drogi do zaskarżenia ewentualnej bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ zaistniałej w późniejszym czasie, w sytuacji gdy stan ten znów byłby aktualny, a nie historyczny, tak jak w momencie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.