III OSK 14/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ", "organ") z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie złożyło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] z powodu wysyłki do Polski w okresie od 24 września 2020 r. do 14 października 2020 r. 33 transportów odpadów bez posiadanego w tym zakresie zezwolenia. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] za brak zgody na wysyłkę odpadów drewna do Polski w okresie od 24 września 2020 r. do 14 października 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż Stowarzyszenie nie wykazało istnienia celów statutowych oraz istnienia interesu społecznego uzasadniających wszczęcie z urzędu i dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...]. Na wskazane powyżej rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Stowarzyszenie pismem z dnia 19 lutego 2021 r. złożyło zażalenie. W ocenie Stowarzyszenia cele statutowe oraz interes społeczny uzasadniają dopuszczenie go do udziału w sprawie na prawach strony w postępowaniu, wszczętym z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...]. Stowarzyszenie powołało się na § 6 lit. a i b swojego Statutu. Dodatkowo Stowarzyszenie wskazało, że swoje cele realizuje między innymi poprzez udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z ochroną środowiska (§ 7 Statutu litera f). Zdaniem Stowarzyszenia jego zadaniem jest zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej. Argumentowało, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przyczyni się do dogłębnego wyjaśnienia sprawy, z pożytkiem dla społeczeństwa, a w szczególności mieszkańców [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] za brak zgody na wysyłkę odpadów drewna do Polski w okresie od 24 września 2020 r. do 14 października 2020 r. Organ przytoczył art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Odwołując się do orzecznictwa podkreślił, że przesłanki wymienione w treści przytoczonego powyżej przepisu muszą być spełnione łącznie. Rozstrzyganie kwestii wszczęcia i dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym innej osoby, musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem być poparty stosownymi argumentami za nim przemawiającymi. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby z równoczesnym dopuszczeniem tej organizacji do udziału w tym postępowaniu za odrębną postać inicjatywy procesowej organizacji społecznej. W postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby organizacja społeczna posiada status uczestnika na prawach strony. W związku z powyższym przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku organizacji społecznej i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, wskazane w art. 31 § 1 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. nie zostały udowodnione. Zgodnie z § 6 Statutu do celów Stowarzyszenia związanych z ochroną środowiska należą: zachowanie i wzbogacanie środowiska naturalnego; działania na rzecz ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego; ochrona praw i dobrostanu zwierząt; promocja inicjatyw związanych z ochroną środowiska, ochrona zwierząt i działalnością proekologiczną (lit. a-d). Stosownie do § 7 Statutu realizacja powyższych celów następuje poprzez: prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej, promocyjnej i reklamowej; organizowanie akcji upowszechniających postawy proekologiczne; interwencje i akcje bezpośrednie w sytuacji najwyższego zagrożenia dla środowiska naturalnego w granicach określonych przepisami prawa; prowadzenie doradztwa w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt; prace badawcze i naukowe w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt; udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z ochroną środowiska; ochronę zwierząt oraz ochronę praw i interesów konsumentów; działalność szkoleniową, organizowanie spotkań wykładów, warsztatów, konferencji; prowadzenie i wspieranie schronisk dla zwierząt; prowadzenie i wspieranie ośrodków edukacji ekologicznej; działalność wydawniczą; organizowanie imprez i wydarzeń artystycznych; promocje organizacji, instytucji i przedsiębiorstw w zakresie ochrony środowiska i ochrony zwierząt (lit. a-m). Postępowanie, o którego wszczęcie z urzędu wnioskuje Stowarzyszenie, tj. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a także dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony – w ocenie organu – nie będzie rozstrzygać zagadnień, mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary za brak zgody właściwego organu na wysyłkę odpadów, stosownie do art. 32 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 1792), stanowi postępowanie, którego wynik doprowadzi do ustalenia wysokości kary. Tak więc postępowanie to będzie miało charakter wyłącznie sankcyjny i następczy w stosunku do działania [...]. Trudno w rozpatrywanym przypadku wskazać, w jakim zakresie wynik przedmiotowego postępowania wywrze pozytywny wpływ na ochronę zwierząt, ochronę dziedzictwa przyrodniczego oraz zachowanie i wzbogacenie środowiska naturalnego. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że postępowanie będzie się toczyć w sprawie, której celem jest także cel statutowy Stowarzyszenia. W ocenie GIOŚ zbyt szeroko i ogólnikowo sformułowany w statucie przedmiot działalności i cele Stowarzyszenia, nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Postępowanie, którego dotyczy wniosek nie zmierza, co do zasady, do przeprowadzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, ustalenia i określenia warunków, działań minimalizujących jego wpływ na środowisko naturalne, a w istocie dotyczy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Również druga z przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., dotycząca interesu społecznego, który by przemawiał za wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i dopuszczeniem Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania na prawach strony nie znajduje uzasadnienia we wniosku Stowarzyszenia. Stowarzyszenie w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony środowiska, wskazując że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Należy zauważyć, że wynik postępowania, którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie nie będzie miał wpływu na tworzenie warunków korzystnych dla zachowania wzbogacenia środowiska naturalnego, ochrony dziedzictwa przyrodniczego czy ochrony zwierząt, tak więc wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary i przystąpienie Stowarzyszenia do tegoż postępowania na prawach strony nie będzie stanowiło działania zmierzającego do ochrony środowiska. Tym samym za wszczęciem ww. postępowania i udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu nie przemawia interes społeczny, skoro w wyniku tego postępowania nie będą realizowane cele statutowe Stowarzyszenia. Z tych powodów za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Wskazana przez Stowarzyszenie chęć działania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia publicznego niewątpliwie jest działaniem w zakresie interesu społecznego, ale nie przesądza automatycznie o istnieniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący, że interes społeczny przemawia za wszczęciem takiego postępowania. Sam fakt, że cele statutowe Stowarzyszenia pozostają w związku z ochroną przyrody i środowiska, nie uzasadniają przyjęcia, że występuje interes społeczny we wszczęciu postępowania i w dopuszczeniu do działania w niej Stowarzyszenia. Stowarzyszenie poza powołaniem się, że okoliczności związane z weryfikowaniem przez jego członków i mieszkańców prawidłowości działań inwestycyjnych [...] w [...] nie wskazała żadnych szczególnych przesłanek mających bezpośredni związek ze sprawą. Zatem nie przedstawiła okoliczności uzasadniających, że w tym konkretnym postępowaniu interes społeczny uzasadnia wszczęcie postępowania i udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu. W opinii GIOŚ sam fakt zapoznania się z postępowaniem, dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz posiadanie wiedzy merytorycznej nie uzasadnia przyjęcia istnienia interesu społecznego we wszczęciu postępowania w omawianej sprawie. Dla wykazania istnienia interesu społecznego nie jest również wystarczające powoływanie się na posiadanie doświadczenia i wiedzy, bez wskazania konkretnych faktów, które w okolicznościach niniejszej sprawy mogą przyczynić się do prawidłowego i sprawnego jej rozstrzygnięcia. Opierając się na powyższej analizie GIOŚ uznał, że Stowarzyszenie we wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] i dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz w zażaleniu nie wykazało istnienia celów statutowych oraz interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedzionej dnia 18 maja 2021 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości postanowienia z dnia 15 lutego 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 6, w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. art. 31 § 1 oraz 31 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z urzędu, art. 79a § 1 k.p.a. poprzez brak wezwania wnioskodawcy do wskazania przesłanek zależnych od niego, które nie zostały spełnione lub wykazane na drodze wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się do co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto na podstawie art 106 § 3 P.p.s.a. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia, a pominiętych przez GIOŚ, na okoliczność uwzględnienia interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie, odwołując się do orzecznictwa, w tym do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Wa 2127/17 wskazało, że nie jest zatem słuszne twierdzenie, że wynik postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego – jednak nawet jeśli przyjąć, że takiego bezpośredniego wpływu nie ma, to istnieje wpływ pośredni, który wystarczy dla przyjęcia, że postępowanie jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska. O ile organizacja społeczna zmierza do realizacji zadań w zakresie ochrony środowiska, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 k.p.a. Ponadto Stowarzyszenie upatruje związku interesem społecznym w fakcie, że odpady z przedmiotowej inwestycji są przekazywane do instalacji w [...]. Zaakcentowało, że podejmowało już działania wyrażające kontrolę społeczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 892/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło skarżące Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako: "k.p.a."), poprzez nieuznanie, że za wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie a następnie dopuszczeniem do niego przemawiają cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia jak i interes społeczny; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): a. art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a (poprzez ich niezastosowanie) w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 in fine k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia na zaskarżone postanowienia pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez WIOŚ jak i GIOŚ prawa materialnego wskazanego w punkcie III. 1. niniejszej skargi kasacyjnej w sposób tam wskazany, a co stanowiło podstawę do uchylenia postanowień organów obydwu instancji; b. art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. (poprzez ich niezastosowanie) w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. ( w orzecznictwie uznaje się, że art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ma podwójny charakter, to jest procesowy, ale zarazem materialnoprawny w zakresie celów statutowych jak i interesu społecznego) w związku z art. 31 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 144 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia na zaskarżone postanowienia pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez WIOŚ jak i GIOŚ prawa procesowego poprzez odmowę wszczęcia postępowania a następnie utrzymanie postanowienia WIOŚ w wyniku rozpatrzenia zażalenia, na skutek nieuznania, że za wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie a następnie dopuszczeniem do niego przemawiają cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia jak i interes społeczny; c. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., co ma wpływ na rozstrzygniecie w sprawie, skoro zdaniem organów administracji (a Sąd ten pogląd zaakceptował) Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, to powinno poinformowane o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały spełnione na dzień wysłania informacji o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 roku, jak również uchylenie utrzymanego postanowieniem GIOŚ postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 15 lutego 2020 roku, tudzież orzeczenie o kosztach sądowych, w tym zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych; 2. ewentualnie uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych; 4. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie dowodu z dokumentów: a) decyzji GIOŚ z dnia 23 sierpnia 2021 r., mocą której zgłosił on sprzeciw wobec kolejnego planowanego przywozu odpadów z Niemiec do Polski, zgłoszonego pod numerem [...] z powody naruszania licznych wymogów ochrony środowiska przez odbiorcę odpadów [[...]] na okoliczność tego, że ewentualne ukaranie zgłaszającego przywóz [[...]] miałoby wpływ na jego sytuację materialnoprawną – stanowiłoby dodatkową podstawę, aby w odniesieniu do zgłaszającego przywóz nastąpiło "odrzucenie" wszelkich przemieszczeń odpadów na teren Polski; b) czterech postanowień Marszałka Sejmiku Województwa [...] z dnia 19 października 2021 roku na okoliczność dopuszczenia na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniach w przedmiocie wymierzenia opłat i opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska odbiorcy odpadów; c) pisma z dnia 9 listopada 2021 roku skierowanego przez Stowarzyszenie do WIOŚ w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji o tym, czy postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary zostało wszczęte, a jeżeli tak, to czy została nałożona administracyjna kara pieniężna, na okoliczność dalszej inicjatywy Stowarzyszenia w kierunku kontroli przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska i braku odpowiedzi na dzień złożenia skargi kasacyjnej, co tylko wzmacnia tezę o występowaniu interesu społecznego w niniejszej sprawie. Z powyżej wskazanych dowodów Stowarzyszenie nie mogło skorzystać w postępowaniu przed WSA z tego powodu, że dowody wskazane w punktach "b" i "c" powstały już po wydaniu wyroku, a o decyzji wskazanej w punkcie "a" Stowarzyszenie dowiedziało się i uzyskało do niej dostęp również po dniu 15 września 2021 roku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wskazano, z przepisów tych wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie oparło skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest prawidłowe i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów podnoszonych w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy argumentów odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny sprawia, że wyrok ten poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Konstrukcja pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 in fine k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 144 k.p.a.) oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 31 § 1 pkt 1 i 2 in fine k.p.a.) umożliwia ich łączne rozpoznanie z uwagi na komplementarny charakter zarzutów, których istota koncentruje się wokół dyspozycji art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zarówno w sensie procesowym, jak i materialnoprawnym. Przede wszystkim wskazać należy, że ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność postanowienia GIOŚ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zasadnicze znaczenie dla oceny odnośnie do zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia miało to, że wszczęciu postępowania administracyjnego sprzeciwiał się art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który ustanawia przesłanki wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Według Sądu I instancji, określone tym przepisem prawa przesłanki nie zaktualizowały się, albowiem żądanie wszczęcia przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie postępowania administracyjnego we wskazanej sprawie nie było działaniem mającym swoje uzasadnienie w celach statutowych tego stowarzyszenia, ani też nie było działaniem podjętym w interesie społecznym. W odpowiedzi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia do przedmiotowych zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim zaakcentować należy, bowiem skarżące Stowarzyszenie nie uwzględnia w dostatecznym stopniu znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., że to nie samo żądanie organizacji społecznej wszczyna postępowanie administracyjnego, lecz jak jasno i wyraźnie wynika z tego przepisu prawa, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia tego postępowania z urzędu przez właściwy do tego organ administracji publicznej, zaś jego wszczęcie z urzędu następuje o ile zaktualizują się określone tym przepisem przesłanki, a mianowicie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i na tej podstawie poddał kontroli zaskarżone postanowienie. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie wymienione w tym przepisie przesłanki (cele statutowe i interes społeczny) muszą być spełnione jednocześnie, aby możliwe było uwzględnienie żądania organizacji społecznej. Przy tym dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyroki NSA z: 16 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 882/20, 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 85/21). Warunkiem koniecznym ziszczenia się przesłanki uzasadnienia podjętego działania celami statutowymi organizacji społecznej jest to, aby między jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda ta organizacja społeczna, zachodził bezpośredni lub pośredni (lecz wyraźny, a nie li tylko domniemywany, dorozumiewany, czy wyinterpretowany) prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji społecznej mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia. W relacji do treści żądania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wskazać należy, że o istnieniu tego rodzaju związku nie sposób jest jednak wnioskować na podstawie celów Stowarzyszenia związanych z ochroną środowiska, tj.: zachowanie i wzbogacenie środowiska naturalnego, działania na rzecz ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego, ochrona praw i dobrostanu zwierząt, promocja inicjatyw związanych z ochroną środowiska, ochroną zwierząt i działalnością proekologiczną (§ 6 Statusu lit. a – d), zaś realizacja tych celów następuje przez: prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej, promocyjnej i reklamowej, organizowanie akcji upowszechniających postawy proekologiczne, interwencje i akcje bezpośrednie w sytuacji najwyższego zagrożenia dla środowiska naturalnego w granicach określonych przepisami prawda, prowadzenie doradztwa w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt, prace badawcze i naukowe w dziedzinie ochrony środowiska i ochrony zwierząt, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z ochroną środowiska, ochronę zwierząt oraz ochronę praw i interesów konsumentów, działalność szkoleniową, organizowanie spotkań, wykładów, warsztatów, konferencji, prowadzenie i wspieranie schronisk dla zwierząt, prowadzenie i wspieranie ośrodków edukacji ekologicznej, działalność wydawniczą, organizowanie imprez i wydarzeń artystycznych, promocję organizacji, instytucji i przedsiębiorstw w zakresie ochrony środowiska i ochrony zwierząt (§ 7 Statusu lit. a – m). Tak określone cele oraz eksponowane w ich opisach akcenty nie uzasadniają twierdzenia, że przedmiot postępowania administracyjnego, o wszczęcie którego wnioskowało stowarzyszenie oraz charakter sprawy rozstrzyganej w tym postępowaniu dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a zasadności tego wniosku nie podważa – zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego – zapis, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez, m.in. udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z ochroną środowiska. Ponadto, z zapisów statutowych Stowarzyszenia nie można wyprowadzić celu karania za naruszenie obowiązków wynikających z norm prawa materialnego. Pozostaje to w sprzeczności z konstytucyjnymi rozwiązaniami przyjętymi w demokratycznym państwie prawnym, w którym kary, w tym kary administracyjne muszą być zakwalifikowane do środków wyjątkowych, stosowanych w pełni w zgodzie z regułami proporcjonalności. Wskazać należy, na co trafnie zwrócił uwagę zarówno organ, jak i Sąd I instancji, że przesłanka interesu społecznego występuje w sprawach, w których dokonuje się autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtując treść uprawnień lub obowiązków jednostek, a mające wpływ pośredni też na inne wartości, jak np. ochrona środowiska. Kara administracyjna nie kształtuje ani bezpośrednio ani pośrednio treści uprawnienia lub obowiązku. To, że nakładanie kary administracyjnej oprócz funkcji represyjnej pełni też funkcję prewencyjną nie może być podstawą do wyprowadzenia interesu społecznego jako spełnienia przesłanki dopuszczenia do udziału. Już więc z przedstawionych powodów – zwłaszcza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły oceny Sądu I instancji odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanki działania w interesie społecznym Stowarzyszenia – nie ma podstaw, aby zasadnie można było podważać ocenę tego Sądu, z której wynika, że zaskarżone postanowienie nie jest niezgodne z prawem. Dalej, z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji motywował ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej brakiem merytorycznej zasadności wniosku, z którym wystąpiło Stowarzyszenie. Analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia potwierdza – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że Sąd I instancji zasadnie, zważywszy na przedmiot sprawy, akcentował znaczenie treści art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz określonych tym przepisem przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Jeżeli z zawartej w tym przepisie prawa regulacji wynika, że warunkami koniecznymi – które muszą się ziścić łącznie – uczynienia zadość żądaniu organizacji społecznej jest to, aby wszczęcie postępowania było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, aby przemawiał za tym interes społeczny, to Sąd I instancji – co trzeba uznać za oczywiste, zważywszy na przedmiot kontrolowanego postanowienia – nie bez powodu akcentował znaczenie wymienionych przesłanek odnosząc się w tym kontekście do kontroli prawidłowość oceny organu administracji publicznej odnośnie do ich aktualizacji w sprawie z wniosku skarżącego stowarzyszenia. W konsekwencji tego, jeżeli z określonych tym przepisem prawa przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej wynika, że warunkami koniecznymi – które muszą się ziścić łącznie – uczynienia zadość żądaniu organizacji społecznej jest to, aby wszczęcie postępowania administracyjnego było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, aby przemawiał za tym interes społeczny, to brak zaktualizowania się chociażby jednego z tych warunków powoduje, że żądanie organizacji społecznej nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Konkludując, w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący wystarczających okoliczności, mających przemawiać za spełnieniem przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Za słuszne należy uznać stanowisko wskazujące, że sama chęć udziału organizacji społecznej w danym postępowaniu lub zapis w dokumentach wewnętrznych nie świadczy per se o skuteczności zgłoszonego żądania. Poza "celami statutowymi" musi bowiem istnieć jeszcze interes społeczny uzasadniający taki udział. Innymi słowy, związek celów statutowych Stowarzyszenia z postępowaniem w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest na tyle odległy, że nie uzasadnia istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem i udziałem Stowarzyszenia we wnioskowanej sprawie. Nadmienić również należy, że brak wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie ma decydujące znaczenie w sprawie i w istocie przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej. Z uwagi na niedopuszczalność udziału Stowarzyszenia w postępowaniu bezprzedmiotowe jest bowiem odnoszenie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych podniesionych przez podmiot nieuprawniony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zasadnie nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, Sąd nie miał podstaw do zastosowania środka uchylenia postanowienia. Tym samym nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia o dopuszczenie dowodu z dokumentów, wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że odpowiednie stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zastępowanie tego sądu. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa przez wojewódzki sąd administracyjny z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2100/23, Legalis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt III FSK 3110/21, Legalis). W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.