III OSK 14/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 103/23 o odrzuceniu skargi W. F. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnego magazynowania i składowania odpadów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 103/23, odrzucił skargę W. F. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego nielegalnego magazynowania i składowania odpadów. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. wnioskodawca zwrócił się do Wójta o wszczęcie postępowania wobec nielegalnego magazynowania i składowania odpadów na działce nr [...] w C. W treści wniosku wnioskodawca zwrócił uwagę, że na działce [...] znajduje się nielegalne składowisko różnych odpadów w tym komunalnych i budowalnych a odpowiedzialnymi za jego powstanie są właściciele działki. Stwierdził, ze w wyniku nielegalnych działań właścicieli działki jej teren został podwyższony o ok. 60 - 90 cm z widocznym skutkiem również dla działek sąsiednich tj. działki o nr [...]. Wniósł o zastosowanie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) – dalej: "u.o.o.". Pismem z dnia 11 października 2023 r. Wójt poinformował wnioskodawcę, że prowadzone są trzy postępowania dotyczące odpadów w tym dwa z wniosku strony. Jednocześnie organ wniósł o skonkretyzowanie twierdzeń, które zostały podniesione w piśmie. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca pismem z dnia 4 listopada 2021 r. wskazał, że jest właścicielem działki [...] oraz działki [...]. Jednocześnie zażądał aby wszystkie sprawy dotyczące tych działek kierować do niego. W dalszej części pisma wnioskodawca zarzucił organowi brak działań w sprawie odpadów w tym brak przeprowadzenia oględzin działek, na których znajdują się odpady, z jego udziałem. W związku z brakiem dalszej reakcji Wójta na pismo z dnia 31 sierpnia 2021 r. wnioskodawca wspólnie z M. K., J. K. i A. K. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium"), zarzucając Wójtowi bezczynność w sprawie jego wniosku poprzez brak wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie odpadów i skutków jakie nielegalne składowisko wywołało w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r. Kolegium umorzyło postępowanie toczące się w związku z pismem strony i innych wymienionych w nim osób z dnia 25 kwietnia 2023 r. zatytułowanym: "Ponaglenie", będącym w swojej treści ponagleniem na niezałatwienie w terminie przez Wójta postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z terenu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...] w C. W ocenie Kolegium w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i dlatego brak jest podstaw do rozpatrzenia pisma strony (i innych wymienionych w nim osób) jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. W reakcji na postanowienie Kolegium skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący, w którego ocenie sprawa nie została wszczęta i załatwiona w terminie określonym w art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a., ani w terminie przewidzianym w przepisach szczególnych, W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty uzasadniające jego zdaniem bezczynność organu w reakcji na jego wniosek z 26 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 lipca 2023 r. Wójt wskazał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2023 r., poz. 1634 ze. zm.) - dalej: "P.p.s.a", który to interes prawny uzasadniałby wniesienie skargi. Skarżący nie jest właścicielem ani współwłaścicielem działki nr [...], nie posiada do ww. działki jakiegokolwiek tytułu prawnego i nie jest także współwłaścicielem działki nr [...]. W ocenie Wójta skarga została wniesiona z naruszeniem art. 53 § 2b P.p.s.a., ponieważ pismo z dnia 26 sierpnia 2021 r., które skarżący załączył do skargi, dotyczyło składowania i nielegalnego magazynowania odpadów na działce [...]. W tym zakresie wniesienie skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem. Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W uzasadnieniu podniesiono, że z materiału dowodowego sprawy wnika bezspornie, iż skarżący nie jest właścicielem (współwłaścicielem) działki o nr [...]. Skoro skarżący nie jest posiadaczem odpadów, jak też nie włada powierzchnią ziemi, na której się one znajdują nie może brać udziału podstępowaniu o usuniecie odpadów jako jego strona. Wniosek skarżącego z dnia 26 sierpnia 2021 r. nie mógł więc doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z działki o nr [...], ponieważ takie postępowanie wszczynane jest z urzędu. Skoro zaś w kontrolowanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 26 u.o.o., skarga na bezczynność Wójta jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. F. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w przypadku, w którym postępowanie wyjaśniające, co do stanu faktycznego mającego znaczenie dla oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, uzasadniającego uznanie za stronę postępowania nie zostało przeprowadzone w ogóle; b) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 K.c. - przez błędne uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy znajdujące się na działce [...] składowisko odpadów przekracza granice tejże działki wchodząc na działkę [...] i prowadzi tym samym do gradacji sąsiedniego gruntu, którego współwłaścicielem jest skarżący uniemożliwiając mu użytkowanie jego działki zgodnie z przeznaczeniem; c) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest właścicielem (współwłaścicielem) działki [...], podczas gdy przysługuje mu prawo własności w udziale [...] części, co wynika bezspornie z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w materiałach sprawy, a także wiadome jest organom administracji i Sądowi orzekającemu, albowiem z ogólnodostępnych zbiorów danych (tu: Elektroniczna Księga Wieczysta - poprzez portal www.ekw.ms.gov.pl prowadzony na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości) wynika ta okoliczność jednoznacznie, a tym samym jest znana organom z urzędu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał nadto, że w dacie składania pisma o wszczęcie postępowania tj. 26 sierpnia 2021 r. skarżący nie był i nadal nie jest właścicielem działki o nr [...] w C. Nie był także właścicielem ani współwłaścicielem działki sąsiedniej nr [...]. W księdze wieczystej nr [...], powołanej przez skarżącego, wpisany był jako właściciel działki [...] J. von O, a w ewidencji geodezyjnej P. R. o czym skarżący został poinformowany. W dniu 16 marca 2023 r. organowi doręczono postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia 17 stycznia 2023 r. stwierdzające nabycie własności działki [...] przez P. i C. K. przez zasiedzenie. Doręczono nadto postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po w/w przez R. F., M. K., J. K. i A. K. Skarżący nie był zatem współwłaścicielem działki [...] także w dacie 16 marca 2023 r. (dokumenty w aktach sprawy). Z treści księgi wieczystej powołanej wyżej wynika, że skarżący został wpisany jako współwłaściciel w [...] części działki [...] dopiero w dniu 17 lipca 2023 r., na mocy umowy darowizny, sporządzonej w dniu 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zawierają w swej treści wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wraz z jednym przepisem Kodeksu cywilnego. Sąd administracyjny nie orzeka zaś ani na podstawie przepisów K.p.a., ani na podstawie K.c., lecz na podstawie P.p.s.a. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów P.p.s.a., których naruszenia - zdaniem skarżącego - dopuścił się Sąd pierwszej instancji. A zatem oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami P.p.s.a. musi skłaniać do oceny, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1). Należy zatem wskazać, że z dyspozycji art. 26 ust. 2 u.o.o. wynika, iż decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być ono w ogóle wszczęte na wniosek. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów. Z tych względów właściwy organ prowadzący postępowanie powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 u.o.o., w świetle dyspozycji art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że pojęcie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinno być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości w danym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1365/08, LEX nr 580908). Za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 u.o.o. nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1279/19, LEX nr 3043526). Z akt sprawy wynika, że skarżący w momencie składania pisma z dnia 26 sierpnia 2021 r. zatytułowanego: "Wniosek o wszczęcie postępowania wobec nielegalnego magazynowania i składowania odpadów na działce nr [...]", nie był właścicielem/współwłaścicielem ani działki wyżej wymienionej ani żadnej działki z nią sąsiadującej. Dopiero na mocy umowy darowizny z dnia 26 maja 2023 r. skarżący stał się współwłaścicielem udziału [...] części działki nr [...]. W sprawach, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia, obojętnie jakby pismo nie zostało nazwane (podanie, wniosek, skarga), nie przyznaje automatycznie przymiotu strony. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi, do sądu administracyjnego, jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie kręgu osób, które powinny, jako strony brać udział w postępowaniu w sprawie składowania odpadów, nie podlega ocenie w ramach postępowania objętego skargą na bezczynność organu. Jak podniesiono wyżej postępowanie w sprawie odpadów, jest bowiem postępowaniem administracyjnym wszczętym z urzędu, w indywidualnej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną, podlegającą kontroli instancyjnej. Zauważyć również należy, że skarga na bezczynność organu w przypadkach, w których z mocy ustawy działa on z urzędu jest niedopuszczalna. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest bowiem istnienie po stronie organu administracji publicznej obowiązku wydania decyzji, postanowień administracyjnych lub podjęcia innych aktów czy czynności. W sytuacji, w której organ działać może wyłącznie z urzędu, sąd administracyjny nie może zastępować organu w zakresie oceny istnienia lub nieistnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co nastąpiłoby gdyby uznać, skargę na bezczynność w takim przypadku za dopuszczalną. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że aktywność skarżącego w przedmiotowej sprawie polegała w istocie na podjęciu działań sygnalizacyjnych w ramach skargi powszechnej (art. 227, art. 228 i art. 229 pkt 3 K.p.a.). Podejmowanie zaś interwencji w trybie skargi powszechnej, jak również niezadowolenie skarżącego z całokształtu postawy Wójta w sprawie usunięcia odpadów, w tym opieszałości w działaniach jeszcze przed wszczęciem w tej sprawie postępowania z urzędu, nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddanych nadzorowi sądowemu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.