III OSK 1587/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1604/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.6.2022.PCh.lSz.30 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1604/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. z siedzibą w B. (dalej: stowarzyszenie, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ) z 11 kwietnia 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.6.2022.PCh.ISz.30 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 11 kwietnia 2023 r., wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDOŚ z 30 sierpnia 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.6.2022.PCh.21, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) z 9 listopada 2016 r., nr WOOŚ-II.4230.1.2016.DK, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa pola wzlotów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na lotnisku B. na nieruchomości położonej w B., nr ewid. gr. [...] obręb [...]" – organ nadzoru utrzymał w mocy swoją decyzję. W skardze na decyzję GDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosło o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji z 30 sierpnia 2022 r. i stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ z 9 listopada 2016 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał za własne poczynione tam ustalenia i rozważania, przy czym w skardze wyartykułowane zostały zarzuty pokrywające się w znacznym stopniu z argumentami podnoszonymi już na etapie postępowania odwoławczego, które zostały rozważone przez organ. Sąd I instancji zgodził się z organem, że przedstawione zarzuty wynikają z odmiennej w stosunku do organu I instancji oceny materiału dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie stanowią one o rażącym naruszeniu prawa, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ. Na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor przedłożył mapy uwzględniające przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy o.o.ś. RDOŚ przeanalizował również wpływ przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, co znajduje odzwierciedlenie na str. 14 decyzji z 9 listopada 2016 r. (wskazał, że zarówno etap realizacji inwestycji, jak i późniejsza eksploatacja nie będą miały negatywnego wpływu na obszary Natura 2000). W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów postępowania która miała istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - przez oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji GDOŚ z 11 kwietnia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję GDOŚ z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ z 9 listopada 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącym naruszeniem prawa w szczególności art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy prawo lotnicze, art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 74 pkt 1 ust. 3 ustawy o.o.ś., art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś.; 2. art. 134 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi sprawy na decyzję GDOŚ z dnia 11 kwietnia 2023 r. Mając na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono, aby Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2023 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt IV SA/Wa 1604/23 oraz decyzję GDOŚ z 11 kwietnia 2023 r. i decyzję GDOŚ ją poprzedzającą z 30 sierpnia 2022 r. oraz stwierdził nieważność decyzji RDOŚ z 9 listopada 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, ewentualnie "uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjny w Warszawie w dniu 15.11.2023 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt IV SA/Wa 1604/23 oraz decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 11 kwietnia 2023 r. znak DOOŚ.WDŚZ00.420.6.2022.PCh.ISz.30 i decyzje ją poprzedzającą Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 sierpnia 2022 r. znak DOOS- WDŚŻoo.420.6.2022.PCh.21 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia". Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc także o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku (zob. wyrok NSA z 23.04.2024 r., III OSK 1483/22, LEX nr 3717077). W pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono również, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącym naruszeniem prawa w szczególności art. 87 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy prawo lotnicze, art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, art. 66 ustawy o.o.ś., art. 74 pkt 1 ust. 3 ustawy o.o.ś., art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś. Odnosząc do sformułowanego zarzutów ww. przepisów wskazać należy, że nie można w omawianym zakresie tych zarzutów uznać, iż decyzja GDOŚ z 11 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sposób oczywisty narusza ww. przepisy, w sytuacji gdy GDOŚ wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ administracji publicznej kontroluje prawidłowość samej decyzji administracyjnej jedynie w odniesieniu do przesłanek wskazanych w powyższym przepisie. Żadne inne uchybienia, nawet jeżeli zaistniały, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Należy przypomnieć, że zaistnienie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (co wynika już z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego) wymaga uwzględnienia łącznie trzech przesłanek, tj. oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2024 r., I OSK 1823/20; z 23 listopada 2023 r., II OSK 574/21). Skarżący kasacyjnie zaś nie wykazał aby w niniejszej sprawie zaistniały łącznie ww. przesłanki, tym bardziej, że argumentacja skarżącego kasacyjnie opiera się na określonej wykładni obowiązujących przepisów prawa, a dokonanie takiego procesu wykładni tak czy inaczej wyklucza możliwość stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z "rażącym naruszeniem prawa" (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1040/21; z 25 października 2023 r., II OSK 234/21). Dodatkowo wskazać należy, że skarżąca zarzuca naruszenie art. 66 o.o.ś., który to przepis ma bardzo rozbudowaną strukturę wewnętrzną o zróżnicowanej treści normatywnej i składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skonkretyzowana podstawa kasacyjna przyjmuje postać zarzutu, który podlega powiązaniu z odpowiednią jednostką redakcyjną tekstu aktu normatywnego, przy czym zasadą jest, że jeżeli podstawowa jednostka redakcyjna tekstu prawnego (np. artykuł lub paragraf) jest podzielona na podjednostki, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jednostek niższego rzędu w celu powiązania ich z treścią opisową zarzutu oraz precyzyjnego wyznaczenia granic kontroli kasacyjnej. Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. przez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi sprawy na decyzję GDOŚ z 11 kwietnia 2023 r. Uwagi dotyczące wymogów przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia przedstawione wyżej odnoszą się również do zarzutu przedstawionego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, które posiadają różną treść normatywną. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius może bowiem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. II OSK 1038/18). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Wynikający z omawianego przepisu zakaz reformationis in peius ogranicza się w istocie do zakresu orzekania sądu, a nie do jego ocen odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia. Co do zasady, art. 134 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają - nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.