II OSK 1038/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 226/17 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2016 r. nr ... w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 226/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2016 r. kontroli budynku biurowego znajdującego się na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] stwierdził, że budynek ten od dnia [...] września 2016 r. użytkowany jest jako niepubliczne przedszkole. Inwestor – H. K. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania budynku biurowego na budynek przedszkola dopiero w dniu [...] września 2016 r. Organ I instancji ustalił, że w okresie od czerwca do lipca 2016 r. wewnątrz istniejącego budynku o przeznaczeniu biurowym wykonano następujące roboty budowlane: z holu wydzielono pomieszczenie socjalne o powierzchni użytkowej ok. 4,5 m2, wykonano ściany z płyt gipsowych, pomieszczenie gospodarcze przekształcono na kotłownię gazową z wyjściem ewakuacyjnym, z trzech pomieszczeń biurowych - po likwidacji ścianek działowych - utworzono jedną salę dla dzieci, z dwóch kolejnych pomieszczeń biurowych - po likwidacji jednej ścianki - utworzono kolejną salę dla dzieci, a także w salach tych dokonano wymiany wykładziny dywanowej na panele. Nadto, w pomieszczeniu dawnej kotłowni utworzono łazienkę dla dzieci. W przedmiotowym budynku wymieniono również częściowo instalację elektryczną i sanitarną. Zawiadomieniem z [...] września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania w istniejącym obiekcie budowlanym, będącym własnością skarżącego i użytkowanym jako Przedszkole Niepubliczne "[...]". Pismem z [...] września 2016 r. sąsiad skarżącego wniósł o uzupełnienie stanu faktycznego sprawy o okoliczność samowolnego wykonania przez inwestora otworów okiennych oraz otworu drzwiowego w ścianie przedmiotowego budynku. Decyzją nr [...] z [...] września 2016 r., Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek H. K. w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek przedszkola. Decyzją nr [...] z [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał skarżącemu doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, tj. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej akt powoływany jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Organ powiatowy nadzoru budowlanego nakazał zamurować wszystkie trzy otwory okienne i otwór drzwiowy, które wykonane zostały samowolnie w ścianie ocenianego budynku, znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej oznaczonej nr [...]. Według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], H. K. dokonał samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Taka zmiana wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania powinno zapaść w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazywał PINB w [...], że skarżący nie uzyskał takiej decyzji, w związku z czym konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego. Organ I instancji uznał, że legalizacja przebudowy budynku bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł H. K. Podał, że [...] października 2014 r. złożył do właściwego organu administracji wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku. Podkreślił, że z uwagi na brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie powyższego wniosku, wniósł w dniu [...] września 2016 r. ponowny wniosek o zmianę użytkowania przedmiotowego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja PINB [...] wymaga uchylenia ponieważ prowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa materialnego. Zastosowanie w sprawie procedury naprawczej określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, mającej na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, było nieuzasadnione. Podkreślał organ II instancji, że inwestor zmienił przeznaczanie budynku biurowego na przedszkole. Zmiana ta wymagała zgody właściwego organu, gdyż jej konsekwencją jest zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego i warunków higieniczno-sanitarnych. Jednakże skarżący dokonał wskazanej zmiany sposobu użytkowania obiektu bez uprzedniego stosownego zgłoszenia. Organ odwoławczy uznał, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego w Starostwie Powiatowym w [...] było nieskuteczne, gdyż miało miejsce już po przystąpieniu do użytkowania budynku w nowy, zmieniony sposób. Powyższe spowodowało, że Starosta [...] decyzją nr [...] słusznie umorzył to postępowanie administracyjne. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie doszło zatem do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Podkreślił organ odwoławczy, że PINB w [...] wydając decyzję nr [...] uznał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania powinno nastąpić w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ skarżący nie uzyskał takiej decyzji, zdaniem PINB w [...], należało przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 71a tej ustawy. Jednak w ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy powinien mieć na uwadze, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego w związku ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Dlatego też właściwym było prowadzenie jednego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Nie było zasadne prowadzenie dwóch odrębnych postępowań, tj. naprawczego oraz postępowania na podstawie art. 71a Prawa budowlanego. Przekształcenie budynku biurowego w przedszkole spowodowało konieczność dostosowania tego obiektu do wymagań przepisów przeciwpożarowych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych i z tego powodu skarżący zobowiązany był do dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca w odpowiednio wcześniejszym terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł H. K. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organy administracji nie uwzględniły faktu dokonania w dniu [...].10.2014 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Do tego zgłoszenia organ administracji nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem skarżącego – miał on prawo w okresie dwóch lat od zgłoszenia dokonywać kolejnych zgłoszeń dotyczących dodatkowego zakresu robót, i z prawa tego skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. Podał, że nie zasługują na uznanie argumenty skarżącego powołującego się na co najmniej dwukrotne dokonanie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Sąd I instancji przyznał, że rzeczywiście, w dniu [...] października 2014 r. skarżący dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W formularzu tego zgłoszenia wskazany został art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego oraz podane zostało, że zmiana sposobu użytkowania będzie polegała na przekształceniu budynku biurowego na "budynek użyteczności publicznej usługowo-handlowy". W ocenie sądu I instancji, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał podstaw do wyrażenia sprzeciwu wobec tak określonego zgłoszenia. Zgłoszenie to jednak nie uprawniało skarżącego do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na przedszkole. Przedszkola są bowiem prowadzone w budynkach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej ale nie może cel ten mieć charakteru "działalności usługowo-handlowej". Przepisy odmiennie kwalifikują bowiem budynki biurowe (w załączniku do ustawy Prawo budowlane określone są w kategorii XVI), a inaczej budynki szkolne i przedszkolne (kategoria IX). Wiążą się z tym zróżnicowane wymagania dotyczące między innymi wielkości obiektu. Ponadto, w powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w stosunku do przedszkoli przyjmuje się szczególne wymagania sanitarne, przeciwpożarowe i konstrukcyjne, które nie mają zastosowania w przypadku budynków usługowo-biurowych (m.in. § 60 ust. 1, § 68 ust. 1, § 85 ust. 1 i § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazywał sąd I instancji, że dalsze szczególne wymogi techniczne i organizacyjne dotyczące prowadzenia przedszkoli niepublicznych, zawarte są w różnych aktach prawnych. Warunków prawnych zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na budynek przedszkola skarżący również nie spełnił dokonując zgłoszenia w dniu [...] września 2016 r. Zwrócił uwagę WSA w Warszawie, że zgłoszenia sposobu użytkowania należy dokonać przed faktyczną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego). Taka zmiana może nastąpić nie wcześniej niż w terminie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie skarżący dokonał zgłoszenia [...] września 2016 r. i również od tego dnia rozpoczął prowadzenie przedszkola. Uznał sąd I instancji, że zatem zmiana użytkowania dokonana została bez wymaganego zgłoszenia. Zauważył przy tym, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego mogło być nieprzypadkowe, gdyż nastąpiło dzień po zawiadomieniu przez sąsiada inwestycji - organów nadzoru budowlanego o prawdopodobnych nieprawidłowościach w zakresie sposobu użytkowania budynku biurowego położonego na działce o nr. [...] w [...]. Kolejnym powodem dla którego działania skarżącego uznał WSA w Warszawie za niezgodne z przepisami, był rodzaj i zakres prac budowlanych wykonanych w czerwcu i lipcu 2016 r. zarówno wewnątrz istniejącego budynku, jak i na zewnątrz tego obiektu. Prace te polegały na wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy między działką skarżącego nr [...] a działką sąsiednią nr [...]. W ocenie sądu I instancji, wykonanie takich prac należało uznać za przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane) ponieważ ewidentnie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. W tym zakresie wykonanie takich prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Przebudowa bowiem budynku gospodarczego o powierzchni powyżej 35 m2 nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na art. 29 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Akcentował sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na przebudowę istniejącego obiektu. Dodatkowo, pozwolenie na budowę nie mogłoby być udzielone na wykonanie wszystkich prac faktycznie zrealizowanych przez skarżącego, bowiem wskazane otwory okienne i drzwiowe zostały wykonane w ścianie położonej w odległości mniejszej niż wymagana przez § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. WSA w Warszawie podał, że w świetle obowiązujących przepisów, zasadnie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek przedszkola. Zgłoszenie to było bowiem dokonane niezgodnie z przepisami. Podobnie, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, a następnie wydaną w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - nakazał skarżącemu doprowadzenie przebudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem. Oznaczało to obowiązek zamurowania wszystkich trzech otworów okiennych i otworu drzwiowego, wykonanych samowolnie w ścianie określonego wyżej budynku, położonego na działce o nr [...] w [...]. W przedstawionym kontekście faktycznym i prawnym uznał sąd I instancji decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. za błędną. Organ wojewódzki przyjął bowiem, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane, a także zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku powinny być poprzedzone zgłoszeniem na podstawie art. 71 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji uznał przy tym, że zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1 wymienionej ustawy, gdyby okazało się, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósłby sprzeciw wobec zgłoszenia, co mogłoby prowadzić w konsekwencji do zapewnienia zgodności działań skarżącego z prawem. Wg sądu I instancji, wzajemna relacja postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz postępowania odnoszącego się do zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 71 i 71a tej ustawy) winna zostać oceniona zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyrok 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07. W orzeczeniu tym przyjęto, że w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 71a tej ustawy. Nie jest bowiem zasadne ani wymaganie od inwestora dokonywania odrębnych zgłoszeń na podstawie art. 30 i art. 71 Prawa budowlanego, ani też prowadzenie równoległych postępowań w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 oraz na podstawie art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane. Wg sądu I instancji przyjąć należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 4 ustawy organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze, polegające na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stan zgodnego z prawem, a następnie jeżeli prace takie zostały wykonane, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 51 ust. 6 ustawy. Roboty budowlane zrealizowane przez skarżącego miały charakter przebudowy obiektu budowlanego. Rozpatrując okoliczności sprawy o zmianę sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] w [...] WSA w Warszawie stwierdził, że prawidłowym rozwiązaniem będzie przyjęcie przez organ II instancji oceny wyrażonej w powołanym wyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 119/07. Istotną okolicznością jest bowiem to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 71 ust. 2 i następne Prawa budowlanego zostało ukształtowane dla przypadków, w których nie doszło jeszcze do faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Natomiast, środki przewidziane w art. 71a ustawy, a zwłaszcza art. 71a ust. 4., mogłyby okazać się niewystarczające dla doprowadzenia wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Cytowane przepisy przewidują bowiem, że niewykonanie obowiązków przez inwestora skutkuje nałożeniem na niego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. WSA w Warszawie wskazał, że w ponownym postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zbadać materiał zgromadzony w sprawie i prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wydać rozstrzygnięcie, które zapewni zgodność robót budowlanych realizowanych na działce nr [...] w [...] z przepisami cytowanej wyżej ustawy. Kwestia dopuszczalności prowadzenia przedszkola w budynku o istniejących parametrach technicznych bądź zmodyfikowanych w wyniku prowadzenia postępowania naprawczego pozostaje poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł H. K. Zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 134 par. 2 i art. 153 p.p.s.a. "na skutek wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co zgodnie ze wskazaną normą było niedopuszczalne"; - naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 6,7,8,9 oraz art. 63 par. 2, 77 par. 1, art. 80 kpa w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1c p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w skardze oraz z powodu naruszenia art. 6,7,8,9, 63 par. 2, 77 par. 1 i 80 k.p.a.; b) art. 1 pkt 1, art. 61 par. 1 art. 104 kpa w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1c i art. 153 p.p.s.a. na skutek uchylenia przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że organ administracji powinien wszcząć najpierw postępowanie naprawcze, a następnie postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, w sytuacji gdy narusza to zasadę "jedna sprawa-jedna decyzja"; c) art. 71 i art. 71a oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1a) i art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na rzekomy fakt, że w sprawie należy najpierw prowadzić postępowanie naprawcze (art. 50-51 Prawa budowlanego), w sytuacji gdy decyzja organu II instancji nie naruszała wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Żądała także zasadzenia kosztów postępowania. W zakresie zarzutu naruszenia art. 134 par. 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna wskazywała, że wszczęcie wobec skarżącego dodatkowego postępowania naprawczego (obok postępowania z art. 71-71a Prawa budowlanego) jest dla skarżącego mniej korzystne. Wprowadza dodatkowe obowiązki i konieczność poddania się dodatkowym rygorom. W tym sensie, decyzja organu II instancji zwalniająca skarżącego z postępowania naprawczego była korzystniejsza, niż decyzja organu I instancji. Wg skargi kasacyjnej, WSA nie miał podstaw do pogorszenia sytuacji skarżącego w stosunku do stanu powstałego w wyniku wydania decyzji przez organ II instancji. Odnośnie pozostałych zarzutów podawała skarga kasacyjna, że w tym zakresie podtrzymuje zarzuty skargi inicjującej postępowanie sądowe. W szczególności, w sprawie nie budziło wątpliwości, że [...].10.2014 r. skarżący złożył wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku obejmujący m.in. budynek użyteczności publicznej, w tym handlowo-usługowy. Niedopuszczalne było więc stwierdzenie, że skarżący nie składał wniosku o możliwość prowadzenia na nieruchomości przedszkola. Organy administracji powinny wyjaśnić, jakiego rodzaju działalność zamierza on prowadzić w budynku: czy użyteczności publicznej, czy handlowo-usługową. Wg skargi kasacyjnej, błędne jest stanowisko sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego. W K.p.a. obowiązuje zasada "jedna sprawa – jedna decyzja", a zasada ta wynika z art. 1 pkt 1, art. 61 par. 1 i art. 104 tego kodeksu. Nie może być tak, że kwestie użytkowania nieruchomości przez skarżącego są dwukrotnie rozpatrywane, w różnych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że przyjęta przez sąd I instancji ocena zagadnienia zbiegu samowoli budowlanej ze zmianą samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – mogła być zwalczana w skardze kasacyjnej poprzez odpowiednio skonstruowaną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a). Powołanie w ramach tej podstawy adekwatnych przepisów ustawy Prawo budowlane, pozwoliłoby NSA na zweryfikowanie przyjętego przez sąd I instancji zapatrywania odnośnie powyższej kwestii. Tymczasem wniesiona skarga kasacyjna kwestionowała zasadność prowadzenia postępowania naprawczego oraz postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku – wskazując w tym zakresie wyłącznie na zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1, art. 61 par. 1 art. 104 k.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1c i art. 153 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że przyjęta przez skarżącego konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej, powołująca jedynie przepisy postępowania, zamiast właściwych w tym względzie przepisów prawa materialnego – przesądza o swej nieskuteczności i wadliwości. Skoro bowiem wskazany wyżej zarzut, w istocie odnosi się do występującego w sprawie zagadnienia materialnoprawnego, to brak aprobaty skarżącego kasacyjnie dla stanowiska przyjętego w tym zakresie przez sąd I instancji - winien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej i należytej konstrukcji właśnie podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Wskazanie zaś w tym zakresie jedynie przepisów proceduralnych – nie było poprawne i wykluczało zarazem możliwość zajęcia stanowiska w analizowanym aspekcie. Tak samo ocenić należało powołanie również w ramach jedynie zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepisy te, są przepisami prawa materialnego. Nakazywało to skonstruować podstawę skargi kasacyjnej stosowanie do wymogów wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czego jednak, w ocenianej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Podkreślano natomiast w uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej, że "naruszenie prawa procesowego przez sąd I instancji jest rażące...". Jako nietrafny uznać należało przy tym zarzut naruszenia art. 134 par. 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. na skutek wydania przez sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Skarga kasacyjna akcentowała w tym zakresie, iż wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego wobec skarżącego kasacyjnie dodatkowego postępowania naprawczego (obok postępowania z art. 71-71a Prawa budowlanego) jest mniej korzystne albowiem nałożone w ten sposób zostają dodatkowe obowiązki i powstaje konieczność poddania się dodatkowym rygorom. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy zauważyć, że treść skargi kasacyjnej nie przedstawia argumentów i racji odnośnie tego, w czym konkretnie przejawiać się ma "niekorzyść" wynikająca dla skarżącego kasacyjnie z wyroku wydanego przez WSA w Warszawie. Nie jest w tym względzie wystarczające jedynie ogólne wskazanie, że kasatoryjne orzeczenie sądu i przyjęta ocena prawna skutkować będzie nałożeniem na skarżącego dodatkowych obowiązków względem tych, które wynikałyby z pozostawienia w obrocie prawnym kontrolowanego aktu. Zauważyć trzeba, że naruszenie określonego w art. 134 par. 2 p.p.s.a zakazu orzekania sądu na niekorzyść skarżącego, z samej istoty postępowania sądowoadministracyjnego, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Będzie to mogło mieć miejsce np. w sytuacji, gdy wyrażona przez sąd ocena prawna lub wskazania, implikować będą wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/10). W tej zaś sprawie, motywy uzasadnienia sądu I instancji nie determinują kierunku przyszłego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Wyrażona zaś ocena prawna, zasadnie wskazuje jedynie na poprawny tryb postępowania, w którym sprawa winna być dalej prowadzona. Sąd I instancji dopuścił możliwość prowadzenie postępowania naprawczego względem samowolnie wykonanych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych przy budynku użytkowanym jako przedszkole. W istocie więc, zaprezentowana przez WSA w Warszawie w wyroku objętym skargą kasacyjną ocena prawna sprawy, umożliwia skarżącemu kasacyjnie podjęcie koniecznych czynności, które doprowadzić mogą nielegalnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Przyjęte więc zapatrywane sądu I instancji, nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego powstałej w wyniku samowolnie zrealizowanych robót budowlanych i nieuprawnionej zmiany sposobu użytkowania budynku (por. niżej). Bez wątpienia przy tym określona przepisami Prawa budowlanego (art. 71-71a) procedura zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie może doprowadzić do uznania za legalne prac budowalnych wykonanych w sposób oczywiście naruszający powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym jak w niniejszej sprawie par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422). W tym więc zakresie przyjąć należy, że ocena prawna wyrażona przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku była trafna i nie doprowadziła do naruszenia art. 134 par. 2 p.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącego. W zakresie zarzutu naruszenia art. 6,7,8,9 oraz art. 63 par. 2, 77 par. 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skarga kasacyjna nietrafnie powoływała się na okoliczność dokonania przez skarżącego w dniu [...].10.2014 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku obejmującego m.in. budynek użyteczności publicznej, w tym handlowo-usługowy. Jak zasadnie dostrzegł i podkreślił sąd I instancji, zgłoszenie to nie uprawniało skarżącego do dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku biurowego na przedszkole. Działalność przedszkola stanowi bowiem jakościowo odmienny sposób użytkowania obiektu względem określonej w zgłoszeniu z dnia [...].10.2014 r. "działalności usługowo-handlowej". Mając powyższe na uwadze, należało uznać, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.