III OSK 159/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 876/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 876/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną. Nie jest bowiem dopuszczalne aby propozycja pochodząca od tego samego organu administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jednych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnej (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następnie Sąd przytoczył treść art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej jako "p.w.KAS") i wskazał, że w myśl tego przepisu przedłożona propozycja winna uwzględniać posiadane kwalifikacje adresata aktu oraz przebieg dotychczasowej służby. W poddanych zaś kontroli rozstrzygnięciach organu administracji skarbowej przesłanki te nie były brane pod uwagę. Zatem skarżącej nie są znane motywy, którymi kierował się organ przedkładając jej propozycję zatrudnienia. Tym samym organ naruszył art. 165 ust. 7 p.w.KAS. oraz powiązane z nim liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego normujących zasady wydawania decyzji administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: ✓ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") w związku z art. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku zamiast postanowienia o odrzuceniu skargi, w sytuacji gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe uchybienie stanowi konsekwencję wadliwego przyjęcia, że złożona skarżącej propozycja określająca warunki zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2017 r., będące odpowiedzią na odwołanie skarżącej, stanowią decyzje administracyjne podlegające kognicji sądu administracyjnego; ✓ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. art. 58 § 1 pkt 1, art. 5 pkt 2 P.p.s.a poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi wyłączona jest właściwość sądu administracyjnego, a tym samym możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego; ✓ art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i tym samym stwierdzenie, że organ zobowiązany był do formalnego stwierdzenia nieważności decyzji w uwagi na jej bezprzedmiotowość; ✓ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu zawartemu w aktach sprawy i w związku z tym nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia na podstawie ustaleń niezgodnych z zebranym materiałem i przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: ✓ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż złożona skarżącej propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a następnie skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy propozycja nie posiada cech decyzji administracyjnej i została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych oraz pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odmowy przyjęcia ze skutkami określonymi w p.w.KAS; ✓ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ramach procedury związanej ze składaniem propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom zatrudnionym we wskazanych w tym przepisie organach składane są wyłącznie propozycje zatrudnienia, a funkcjonariuszom wyłącznie propozycje służby, podczas gdy propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi; ✓ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dla zakończenia stosunku administracyjnego z funkcjonariuszem konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej o jego wygaśnięciu, podczas gdy dla wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu, gdyż następuje ono z mocy prawa i jest ściśle powiązane ze złożoną propozycją bądź jej brakiem, a w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzić musiało do wniosku, że skierowana do WSA w Gliwicach skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wątpliwości i rozbieżności, które pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z interpretacją i stosowaniem przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w podobnych sprawach, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uchwale tej wyjaśniono, że: "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.". Propozycja zatrudnienia jest więc ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Konsekwencją bowiem przyjęcia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Złożona bowiem dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących decyzję. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uznać zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjn, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu w całości, ponieważ uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.