III OSK 1599/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2247/23 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną, Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701), decyzją z [...] listopada 2019 r. wymierzył A.M., zam. w miejscowości P., karę pieniężną w wys. [...] zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04*, na terenie działki nr [...] w miejscowości P., bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej 5 lipca 2019 r. kontroli stwierdzono na działce nr [...] odpady niebezpieczne o kodzie 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi) w postaci podkładów kolejowych w ilości 88 Mg (2200 szt.). Strona nie posiadała pozwoleń w zakresie gospodarowania odpadami, co oznacza, że nie może prowadzić działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04*. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez A.M. odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, decyzją z [...] sierpnia 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy; 2) art. 81a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia zaistniałych wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej; 3) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie milczeniem twierdzeń skarżącej, brak odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz nieustosunkowanie się w pełny sposób do zarzutów postawionych w odwołaniu; 4) art. 194 ust. 4 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie; 5) art. 197 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie; 6) art. 3 ust. 1 pkt 6 zw. z art. 3 ust. 4, art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach i § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2020 r. poz. 10) wraz z załącznikiem poprzez błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2247/23 oddalił skargę A.M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2023 r. Sąd uznał, że fakt zbierania przez skarżącą odpadów niebezpiecznych w postaci podkładów kolejowych potwierdzają: protokół kontroli podpisanej przez skarżącą wraz z dokumentacją fotograficzną oraz oświadczenie skarżącej z 8 lipca 2019 r., z których bezspornie wynika, że skarżąca na własnej nieruchomości magazynowała ww. odpady, co spełnia definicję zbierania odpadów wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. Przez zbieranie odpadów należy rozumieć gromadzenie odpadów przed ich transportem na miejsce przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o których mowa w art. 5 lit. b ustawy. Organy właściwie ustaliły, że w sprawie miało miejsce zbieranie odpadów (rozumiane także jako magazynowanie) bez stosownego zezwolenia wymaganego przepisem art. 41 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowe było uznanie przez organy za odpady zużytych podkładów kolejowych, zakupionych (jak twierdzi skarżąca od nieznanego podmiotu) i zgromadzonych na jej nieruchomości. Zużyte podkłady kolejowe, zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 6 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923) jak i zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) - obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, zawierającym katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, sklasyfikowane zostały kodem 17 02 04* (odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi - np. drewniane podkłady kolejowe) i oznaczone zostały gwiazdką, co oznacza, że są odpadami niebezpiecznymi. Organy nie przeprowadziły szczegółowych badań podkładów kolejowych pod kątem ich nasączenia substancją niebezpieczną, tj. olejem kreozotowym. Skarżąca jednak nie negowała, że są to zużyte podkłady kolejowe, a powszechną wiedzą jest, że wszystkie podkłady kolejowe drewniane były i są nasączone tym olejem, który wykorzystywany jest do impregnacji drewna. Natomiast ze względu na skład tego oleju (m.in. konserogenny benzo(a)piren) jest on produktem niebezpiecznym zarówno dla ludzi, zwierząt jak i środowiska (toksyczny, rakotwórczy). Tym samym skoro organ ustalił, że ma do czynienia ze zużytymi podkładami kolejowymi, to nie ulegało żadnym wątpliwościom, że były one ww. olejem nasączone, a tym samym nie było konieczności prowadzenie szczegółowych badań co do ewentualnego stężenia ww. substancji w podkładach. Bezsporne jest przy tym, że zużyte podkłady kolejowe przez ustawodawcę zakwalifikowane zostały do odpadów niebezpiecznych i opatrzone kodem 17 02 04*. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, również wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. Art. 194 ust. 4 zdanie drugie wskazuje, że kara za zbieranie odpadów bez zezwolenia ustalana jest w wysokości od 1 000 do 1 000 000 złotych. W art. 199 ww. ustawy ustawodawca określił dyrektywy ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Organ wymierzając karę wyjaśnił jakie przesłanki wziął pod uwagę przy ustalaniu wysokości kary za przedmiotowe naruszenie, tj. ilość i rozmiar prowadzonej działalności, właściwości odpadów, okoliczności i rodzaj naruszenia przepisów ustawy o odpadach, wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowiska, okres trwania naruszenia, skutki naruszenia oraz wielkość zagrożenia. Biorąc pod uwagę właściwości i znaczną ilość zebranych odpadów (88 m3 – tj. 2200 szt.) oraz okres trwania naruszenia, tj. 15 miesięcy, organ uznał, że kara w wysokości [...] zł wymierzona zaskarżoną decyzją jest adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia. Sąd ocenę tą w pełni podzielił. A.M., działając poprzez pełnomocnika, wniosła od ww. wyroku skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji pomimo niezebrania i niezbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, w szczególności co do podstaw uznania, że drewniane podkłady kolejowe miały zawartość lub były zanieczyszczone olejem kreozotowym, a w razie wykazania tego faktu, jakie stężenie posiadał wskazany związek chemiczny, co skutkowało uznaniem, że skarżąca zbierała odpady niebezpieczne oznaczone kodem 17 02 04* bez wymaganego zezwolenia; b) art. 81a § 1 k.p.a. - poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, szczególnie w zakresie dotyczącym rzekomego zbierania odpadów niebezpiecznych bez wymaganego zezwolenia; c) art. 6 i 8 k.p.a. - ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem strony, jej twierdzeń i interesów; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej; e) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że istniały ku temu przesłanki, tj. waga naruszenia prawa miała charakter znikomy a skarżąca w ciągu kilku dni po dokonaniu kontroli zaprzestała naruszenia prawa poprzez przekazanie drewnianych podkładów kolejowych firmie specjalizującej się gospodarowaniem odpadami niebezpiecznymi. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez naruszenie w szczególności: a) art. 194 ust. 4 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie zbierała odpadów, a drewniane podkłady kolejowe nabyła za zapłatą jako konsument, poza zorganizowaną działalnością i w sposób jednorazowy; b) art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 34 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i przez to uznanie, że skarżąca zbierała drewniane podkłady kolejowe poprzez ich magazynowanie na swojej posesji w sytuacji, gdy magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów musi być zawsze tymczasowe a skarżąca miała zamiar stałego a nie czasowego wykorzystania podkładów drewnianych jako ogrodzenia i jedynie na skutek kontroli postanowiła zastosować się do zaleceń organu i przekazać je do utylizacji; c) art. 197 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w celu wykazania nasączenia olejem kreozotowym drewnianych podkładów kolejowych wystarczy przeprowadzenie kontroli (wizji lokalnej), podczas gdy koniecznym było przeprowadzenie dodatkowych badań laboratoryjnych, aby jednoznacznie wykazać prowadzenie działalności przez skarżącą, polegającej na zbieraniu odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04* bez wymaganego zezwolenia; d) art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie faktu, że skarżąca nabywając drewniane podkłady kolejowe, wobec których nie wykazano obecności środków niebezpiecznych i które można zakwalifikować jako drewno o kodzie 17 02 01, działała jako osoba fizyczna i zamierzała wykorzystać je na potrzeby własne, co nie wymagało uzyskania zezwolenia; e) art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 4, art. 4 ustawy o odpadach i § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) wraz z załącznikiem poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sam substrat – drewno występujące w postaci podkładów kolejowych jest odpadem niebezpiecznym o kodzie 17 02 04*, podczas gdy takie odpady muszą uzyskać co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych określanych przez przepisy odrębne; f) art. 199, art. 194 ust. 7 w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak bezpośredniego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowiska, brak bezpośrednich skutków ulokowania podkładów na działce, krótki okres trwania naruszenia, brak udowodnienia wielkości zagrożenia, jednorazowość działań, niezwłoczne usunięcie materiałów z działki oraz nieświadomość skarżącej co do możliwości naruszenia przepisów prawa stanowią wystarczającą podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niższym wymiarze, proporcjonalnym do podjętych przez skarżącą działań. Skarżąca wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 listopada 2019 r., ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, - rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym - skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają jej podstawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z tą normą, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania to, co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych wyszczególnione w pkt I lit. a-d skargi kasacyjnej kwestionują w istocie zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki, jako prawidłowych, ustaleń organów orzekających co do faktu gromadzenia przez skarżącą odpadów niebezpiecznych. Skarżąca kasacyjnie podważa twierdzenie, że podkłady kolejowe zawsze winny być uznane za odpady niebezpieczne, bez przeprowadzenia badań i wyjaśnienia, czy faktyczne są nasączone i w jakim stopniu substancjami, które powodują takie ich sklasyfikowanie. Zgodnie z Załącznikiem do obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), określającego Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, drewniane podkłady kolejowe stanowią odpad o kodzie 17 02 04* - "odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe)". Według objaśnień do rozporządzenia, odpadami niebezpiecznymi w katalogu odpadów są odpady oznakowane indeksem górnym w postaci gwiazdki "*" przy kodzie rodzaju odpadów. Tożsamo drewniane podkłady kolejowe zostały zakwalifikowane w poprzedzających ww. rozporządzenie przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Z przywołanego rozporządzenia Ministra Klimatu wynika, że odpadem niebezpiecznym, oznaczonym kodem 17 02 04* są "odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi". Uwagi autora skargi kasacyjnej odnośnie do konieczności ustalenia rodzaju i wartości stężenia substancjami niebezpiecznymi odpadów drewna, szkła i tworzyw sztucznych byłyby zasadne względem ww. rodzajów odpadów, gdyby nie jednoznaczne wskazanie przez prawodawcę, że odpadami niebezpiecznymi są np. "drewniane podkłady kolejowe". W ten sposób legislator przesądził, że odpad będący drewnianym podkładem kolejowym z założenia jest zanieczyszczony substancją niebezpieczną i tym samym odpadem niebezpiecznym. Tym samym, z mocy prawa drewniane podkłady kolejowe są odpadami niebezpiecznymi o kodzie 17 02 04*. Dokonywanie dodatkowych badań mających na celu ustalenie, czy zużyte drewniane podkłady kolejowe są zanieczyszczone substancją niebezpieczną jest niecelowe. Zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko w tym zakresie jest zgodne z dotychczasowym poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 2 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1264/22; wyrok z 20 września 2024 r. sygn. akt III OSK 635/23), które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje. Wyjaśnić należy, że posiadacz odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych może, w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach, dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości powodujących, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzeniu (UE) 2017/997, a w przypadku odpadów posiadających właściwości zakaźne, również że nie spełniają one warunków uznania odpadów za posiadające właściwości zakaźne. Zmiana taka może nastąpić wyłącznie na wniosek posiadacza odpadów. Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca kasacyjnie taki tryb zainicjowała. Przedmiotowe drewniane podkłady kolejowe w ilości 2200 sztuk skarżąca kasacyjnie ostatecznie przekazała podmiotowi zajmującemu się unieszkodliwianiem odpadów, o czym świadczy karta przekazania odpadu. Uwzględniając powyższe, niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. W sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego, tj. klasyfikacji drewnianych odpadów kolejowych jako odpadów niebezpiecznych, które miałby zostać rozstrzygane na korzyść strony. Decyzjom organów orzekających nie można również zarzucić naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzut ten uzasadniła działaniem tendencyjnym organów, z pominięciem jej twierdzeń i interesów. Tymczasem, przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności, mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą, organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa obowiązującego na dzień orzekania. Natomiast przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Według § 1, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl § 2, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W skardze kasacyjnej jej autor nie sprecyzował, który z przepisów objętych art. 8 k.p.a. miałby zostać w sprawie naruszony. W motywach zarzutu naruszenia przywołanych przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. nie przytoczono przekonującej argumentacji, która pozwalałaby na uznanie, że organy orzekające wydały decyzję "tendencyjnie", z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, czy też odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość przyjętej przez Sąd Wojewódzki podstawy faktycznej wyroku oraz wydanych decyzji nie zasługiwały na uwzględnienie. Nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania związanych z ustaleniami stanu faktycznego sprawy determinowała skuteczność zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 197 ustawy o odpadach (pkt II lit. c petitum skargi kasacyjnej). Przed ustosunkowaniem się do zarzutu naruszenia art. 194 ust. 4 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach należy przypomnieć, że zgodnie z art. 194 ust. 4 tej ustawy: "Administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł". Przy tym przez "zbieranie odpadów" ustawa rozumie - gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach). Niewątpliwie przechowywanie odpadów w postaci drewnianych podkładów kolejowych na nieruchomości skarżącej przez okres kilkunastu miesięcy z zamiarem ich późniejszego wykorzystania w ogrodzie wpisuje się w pojęcie zbierania odpadów - ich czasowego przechowywania obejmującego tymczasowe magazynowanie odpadów. Niezasadny zatem okazał się zarzut błędnej wykładni analizowanych przepisów ustawy o odpadach. Jednorazowość czynu polegającego na zebraniu określonej ilości odpadów, niezależnie od czasu ich przechowywania, wypełnia definicję magazynowania odpadów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sprawie doszło również do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 i 10 ustawy o odpadach oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie faktu, że skarżąca nabywając drewniane podkłady kolejowe, wobec których nie wykazano obecności środków niebezpiecznych i które można zakwalifikować jako drewno o kodzie 17 02 01, działała jako osoba fizyczna i zamierzała wykorzystać je na potrzeby własne, co nie wymagało uzyskania zezwolenia. Z uzasadnieniem przedstawionego zarzutu nie można się zgodzić. Opiera się ono na błędnym założeniu możliwości zakwalifikowania drewnianych odpadów kolejowych jako drewna o kodzie 17 02 01. Jak wykazano to na wstępie rozważań, drewniane odpady kolejowe z mocy prawa zostały uznane za odpady niebezpieczne o przypisanym kodzie 17 02 04*. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 199, art. 194 ust. 7 w zw. z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie pomimo braku bezpośredniego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowiska, brak bezpośrednich skutków ulokowania podkładów na działce, krótkiego okres trwania naruszenia, braku udowodnienia wielkości zagrożenia, jednorazowości działania, niezwłocznego usunięcie materiałów z działki oraz nieświadomości skarżącej co do naruszenia przepisów prawa - należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Zarzucając obie postacie naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie, autor skargi kasacyjnie winien je wyraźnie wskazać i uzasadnić. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 740/24). Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej powołując się w analizowanym zarzucie zbiorczo na trzy przepisy ustawy o odpadach nie wskazał w istocie na czym polegać miała błędna ich wykładnia przez Sąd Wojewódzki, jaka - jego zdaniem - jest prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów oraz dlaczego błędy te przełożyły się na niewłaściwe ich zastosowanie. Ułomność analizowanego zarzutu błędnej wykładni ww. przepisów ustawy o odpadach skutkowała jego nieskutecznością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 199 ustawy o odpadach. Przepis art. 199 ww. ustawy stanowi, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Ustalając wysokość kary właściwy organ działa w granicach uznania administracyjnego wyznaczonego przesłankami z art. 199 ustawy o odpadach. Jeżeli zatem organ wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 199 ustawy o odpadach wskazuje na okoliczności jakie należy uwzględnić przy określeniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku ustalenia, że działalność związana ze zbieraniem odpadów bez wymaganego zezwolenia nie ma żadnego ujemnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, nie może to stanowić podstawy do automatycznego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozważając wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko należy mieć na uwadze nie tylko skutki w postaci konkretnych chorób, czy też zanieczyszczenia środowiska, ale także samo zagrożenie jakie dla tych dóbr prawnie chronionych w bliskiej czy też dalszej przyszłości mogą prowadzić naruszenia zasad gospodarki odpadami. Taką okolicznością obciążającą skarżącą kasacyjnie jest niewątpliwie zbieranie odpadów niebezpiecznych bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Ponadto, odpowiedzialność wynikająca z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach ma charakter obiektywny. Nie jest ona zależna od winy umyślnej ani winy nieumyślnej podmiotu naruszającego prawo. Bez znaczenia pozostaje zatem brak świadomości skarżącej o niebezpiecznym charakterze odpadów - drewnianych podkładów kolejowych i konsekwencjach prawnych ich gromadzenia. Administracyjną sankcję za delikt w postaci kary pieniężnej nadkładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie. Prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki zgodność z prawem ustalenia przez organ wysokości kary. Organ uwzględnił wszystkie przesłanki sformułowane w art. 199 ustawy o odpadach, tj. znaczną ilość zebranych odpadów (2200 sztuk), sposób ich magazynowania - bez przykrycia, na otwartej, niezabezpieczonej i nieutwardzonej nieszczelnej powierzchni, właściwość odpadów jako odpadów niebezpiecznych – nasączonych olejem kreozotowym, który ze względu na swój skład uznawany jest za produkt toksyczny oraz niebezpieczny dla środowiska i tym samym potencjalne skutki naruszenia oraz wpływ na życie i zdrowie ludzi takie jak: uczulenie, podrażnienie oczu, dróg oddechowych, łzawienie, mdłości, bóle głowy, żołądka, a przy długotrwałym narażeniu na kontakt działanie rakotwórcze czy uszkodzenie płodu. Organ wziął również pod uwagę długi okres trwania naruszenia (15 miesięcy), rodzaj naruszenia przepisów ustawy o odpadach, potencjalne skutki naruszenia oraz wielkość zagrożenia wskazując m.in. na ryzyku samozapłonu i pożaru oraz planowany sposób przetwarzania odpadów - wykorzystania ich do dekoracji i aranżacji ogrodu jako materiał budowlany w prowadzonej działalności gospodarczej (prowadzenia bazy wypoczynkowo – noclegowej, organizowania uroczystości okolicznościowych, świadczenia usług gastronomicznych i restauracyjnych). Organ określił wysokość kary w granicach przewidzianych przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach (od 1 000 zł do 1 000 000 zł), w dolnym jej przedziale – w wys. 52.800 zł. Skarżąca kasacyjnie sformułowała również zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W jego uzasadnieniu zaakcentowała swoje błędne przekonanie, że nabyte drewniane podkłady kolejowe są zwykłym materiałem budowlanym, wynikające z informacji powielanych w programach telewizyjnych, gazetach i Internecie. Wskazała jednocześnie na krótki okres naruszeń i natychmiastowe zastosowanie się do zaleceń urzędników, co powinno być traktowane jako okoliczność łagodząca. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organy nie wykazały żadnych skutków jakie wywołało jej działanie na środowisko czy zdrowie i życie ludzi. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z normy tej wynika, że dla odstąpienia od orzeczenia kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki "znikomej wagi naruszenia" i "zaprzestania naruszenia prawa" muszą wystąpić łącznie. Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć uzasadnił to w sposób dość ogólny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji oraz organu, że łącznie obie przesłanki wymienione w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nie wystąpiły. Co prawda skarżąca kasacyjnie zaprzestała naruszenia prawa, jednak okoliczność zebrania takiej ilości odpadów (88 m3) i to odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04*, bez wymaganego zezwolenia, okres i sposób ich magazynowania (na gruncie, bez jakiegokolwiek zabezpieczenia również przed warunkami atmosferycznymi), nie mogą być uznane jako znikomej wagi naruszenie prawa. Okolicznością niewymagającą dowodzenia jest również to, że wskazywane przez organ ryzyko samozapłonu i pożaru odpadów niebezpiecznych (nasączonych olejem kreozotowym drewnianych podkładów kolejowych) mogło spowodować emisję szkodliwych związków chemicznych do atmosfery. Z uwagi na powyższe organ był uprawniony stwierdzić brak podstaw do odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.