III OSK 1632/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3369/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość z siedzibą w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3369/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość z siedzibą w Warszawie z 29 lipca 2021 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 30 czerwca 2021 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość, dalej zwanej także "podmiotem zobowiązanym" o udostępnienie informacji: "1) o wszystkich umowach zawartych przez partię z kontrahentami od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia; 2) historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku; 3) skanów uchwał podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku dotyczących wysokości składek wraz ze zmieniającymi uchwałami; 4) skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku". W odpowiedzi na wniosek, wskazaną na wstępie decyzją partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość odmówiła udostępnienia informacji wskazanej w punkcie 1 wniosku, wskazując iż ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." Uwzględniając skargę na ww. decyzję Sąd I instancji uznał, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu ocena, czy informacja ta jest informacją przetworzoną, wymaga zawarcia w decyzji argumentów przemawiających za przyjętą kwalifikacją. Zdaniem Sądu niewystarczające są ogólne twierdzenia, lecz konieczne jest powołanie się na konkretne argumenty odnoszące się do zakresu zadań związanych z realizacją indywidualnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot zobowiązany w uzasadnieniu decyzji w sposób ogólny powołał się na konieczność wyszukania dokumentów źródłowych, jednakże zaniechał przedstawienia jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie swego stanowiska w kwestii charakteru żądanej informacji, w tym m.in. liczby umów zawartych we wnioskowanym okresie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie. Skargę kasacyjną wniosła partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej zwanej "k.p.a.", art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że organ nie wykazał w sposób należyty, iż informacja objęta zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter przetworzony, w szczególności nie zostało to wykazane w uzasadnieniu faktycznym decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy 1) w uzasadnieniu wydanej decyzji wyczerpująco wyjaśniono okoliczności faktyczne przemawiające za uznaniem, iż informacja, o której udostępnienie wnioskowano ma charakter informacji przetworzonej 2) okoliczności te są relewantne i wystarczające dla uznania. iż dana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a zatem nawet hipotetyczne przyjęcie, że istniały braki w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych, nie daje podstaw do uchylenia decyzji, gdyż braki te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, - co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, iż decyzja jest wadliwa, a w konsekwencji jej uchylenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz oddalenie skargi w całości. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie od skarżącego Stowarzyszenia na rzecz skarżącej kasacyjnie partii zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że w zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśniono podstawy prawnej kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Wnioskowana informacja nie istnieje, partia nie prowadzi rejestru umów, nie ma możliwości weryfikacji zgromadzonych dokumentów w sposób automatyczny, a zebranie wnioskowanej informacji wymagałoby analizy zebranej przez 1,5 roku działalności dokumentacji, co trwałoby co najmniej kilka dni i zakłóciłoby normalne funkcjonowanie służb księgowych. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji, wedle którego organ, aby należycie uzasadnić odmowę wniosku o udostępnienie informacji publicznej, musi w decyzji wskazać na okoliczności, do których ustalenia niezbędne jest uprzednie zebranie wszystkich informacji stanowiących podstawę do wytworzenia informacji przetworzonej, prowadzi do paraliżu funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że skarżąca kasacyjnie partia polityczna nie wskazuje, w jakim zakresie naruszenie podanych w zarzucie przepisów postępowania miało wpłynąć na wynik sprawy. Ponadto partia polityczna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, nie podnosząc jednocześnie zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego informacji przetworzonej. W ocenie Stowarzyszenia oznacza to, że nie sposób jest ocenić podniesionego zarzutu w sytuacji, gdy partia polityczna wywodzi prawidłowe umotywowanie i zakwalifikowanie przez ten podmiot żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Naruszenia tego upatruje w bezpodstawnym przyjęciu, że nie wykazała w sposób należyty, iż informacja objęta punktem 1 wniosku z 30 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej ma charakter przetworzony, w szczególności nie zostało to wykazane w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zatem w skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane to, że żądane punkcie 1 wniosku informacje są informacjami publicznymi oraz to, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotowo zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej po wykazaniu przez wnioskodawcę, że uzyskanie przez niego tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego i zakres uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej jest zdeterminowany rozumieniem pojęcia informacji przetworzonej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z braku zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, za prawidłową wykładnię pojęcia informacji przetworzonej dokonaną przez Sąd I instancji. Zatem za Sądem I instancji należy powtórzyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). Zatem również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17). Zatem organ stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, którego wyniki i podstawa prawną rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. należało przedstawić w uzasadnieniu decyzji, w której uznano żądaną informację publiczną za przetworzoną. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji z uzasadnienia takiej decyzji powinno wynikać z jakich konkretnie powodów podmiot zobowiązany przyjął, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Taka decyzja powinna zawierać argumenty przemawiające za przyjętą przez organ kwalifikacją żądanej informacji. Nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, lecz konieczne jest powołanie się na konkretne argumenty odnoszące się do zakresu zadań związanych z realizacją indywidualnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnienie tych kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji pojęcia informacji publicznej, a przedstawiony powyżej kierunek jego interpretacji opiera się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. Adresat wniosku partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość, przyjmując wykładnię pojęcia informacji publicznej przetworzonej zbieżną ze stanowiskiem Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy wskazał, że "nie prowadzi zestawienia umów cywilnoprawnych według wskazanych przez Stowarzyszenie kryteriów. O ile Prawo i Sprawiedliwość stosuje się do rygorów ustawy o rachunkowości, ustawy o partiach politycznych, ustawy Kodeks wyborczy, o tyle ani te, ani inne ustawy nie przewidują obowiązku ewidencjonowania umów cywilnoprawnych zgodnie z kryteriami wskazanymi we wniosku. Uwzględnienie wniosku nie polegałoby wyłącznie na podjęciu przez Prawo i Sprawiedliwość automatycznych czynności, lecz wiązałoby się z koniecznością wyszukania dokumentów źródłowych z okresu 1,5 roku, odnalezienia ich w dokumentach archiwalnych (co wiąże się z koniecznością fizycznego przeglądu każdego kontraktu pod kątem weryfikacji, czy nie obejmuje go przedmiotowy zakres wniosku), wydobycia z tych dokumentów informacji ujętych w punkcie 1 wniosku, ich analiza pod kątem wyłączeń ustawowych, a następnie stworzenie zestawienia danych według wskazań Stowarzyszenia. Tego rodzaju działania nie mają charakteru automatycznego i muszą zostać poprzedzone złożonymi czynnościami analitycznymi, intelektualnymi, organizacyjnymi, technicznymi i biurowymi. Wykonanie tych czynności byłoby działaniem czasochłonnym, trwającym co najmniej kilka dni, dlatego też uznać należy, że ich wykonanie spowodowałoby zakłócenie normalnego funkcjonowania służb księgowych partii politycznej." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przeanalizował wskazany wyżej najistotniejszy dla oceny zaskarżonej decyzji jej fragment - który zdaniem organu stanowił wyczerpujące wyjaśnienie przetworzonego charakteru informacji - i wyciągnął prawidłowe wnioski. Sąd I instancji wyjaśnił jakie podstawowe wymogi powinna spełniać decyzja, w której przyjmuje się, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Sąd ten trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera konkretnych danych na poparcie stanowiska partii, a organ nie wskazał nawet choćby w przybliżeniu, liczby umów zawartych we wnioskowanym okresie. Nie wyjaśnił również jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby skierować do przygotowania żądanej informacji. Co więcej organ powołał jedynie ogólne stwierdzenia dotyczące paraliżu jego działalności, nie powołując jakichkolwiek obiektywnych danych w tym zakresie. Prawidłowo zatem stwierdził Sąd I instancji, że podmiot zobowiązany w istocie nie wykazał, że objęta wnioskiem informacja publiczna ma charakter przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Za nietrafne uznać należy twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji wymagał od organu przedstawienia informacji, które możliwe byłyby do podania dopiero po przystąpieniu do przygotowania informacji publicznej. Zdaniem Sądu takowe wynika z niepodania choćby szacunkowej liczby umów. Skoro zatem organ nie posiada wiedzy o liczbie zawartych umów, co wyraźnie przyznaje, to nie sposób uznać, że dokonał prawidłowej i konkretnej oceny wniosku, a tym samym kwalifikacji żądanej informacji. Słusznie zatem wnioskodawca stawia pytanie w jaki sposób organ dokonał kwalifikacji informacji jako przetworzonej, skoro nawet nie zadał sobie trudu ustalenia nawet przybliżonej liczby dokumentów, jakie musiałby przeanalizować. Powyższe potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, który zwrócił uwagę na dokonanie niewystarczającej, ogólnej i abstrakcyjnej oceny objętych punktem 1 wniosku informacji, skutkujące naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., które miały wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak to trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że zarówno pismo informujące o konieczności przetworzenia informacji, jak i decyzja administracyjna, powinny zostać tak skonstruowane, aby zarówno Sąd administracyjny, jak i wnioskodawca mogli ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony (por. wyroki: NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; WSA w Gorzowie Wlkp. II SAB/Gp 6/22 z 17 marca 2022 r. i z 28 października 2021 r., II SA/Go 330/21; WSA w Szczecinie z 17 września 2020 r., II SA/Sz 545/20; WSA w Warszawie z 27 stycznia 2020 r., II SA/Wa 1557/19). W tym kontekście należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przyjmując, że norm takowych owa decyzja nie spełniła, bowiem nie była konkretnym, rzetelnym i wyczerpującym wyjaśnieniem konieczności przetworzenia informacji. Nie można uznać za dopuszczalne, iż organ arbitralnie rozstrzyga o charakterze informacji, jednocześnie nie dając zarówno wnioskodawcy, jak i sądowi szansy na dokonanie rzetelnej oceny twierdzeń organu. Takowe stanowiłoby wypaczenie sądowej kontroli w tym zakresie i mogłoby skutkować nieuzasadnionym ograniczeniem prawa do informacji publicznej. Podsumowując powyższe wywody należy stwierdzić, że co prawda wskazane przez organ ustalenia pozostawały relewantne, ale są niewystarczające. Organ nie wykazał w sposób wyczerpujący na jakich ustaleniach faktycznych oparł się przy wydaniu zaskarżonej decyzji opartej na uznaniu żądanej informacji za przetworzoną. Wymaganą przez Sąd I instancji dokładnością organ powinien wykazać się także w sytuacji, w której wnioskodawca składa wniosek o obszernym, zdaniem organu zakresie, żądając przedstawienia wszystkich umów zawartych przez partię przez blisko 1,5 roku. Trudno bowiem przewidzieć czy było ich kilkanaście, kilkadziesiąt czy kilka tysięcy skoro organ nie podał nawet przybliżonej ich liczby. Podobnie jeśli chodzi o określenie zasobów ludzkich będących w dyspozycji organu. Nie jest to zatem wyraz nadmiernego formalizmu, lecz wymóg wynikający z konieczności weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Zdaniem NSA, bez spełnienia przez organ wymogów wskazanych przez Sąd I instancji, prawidłowej weryfikacji zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej, nie da się przeprowadzić. Przy czym braków zaskarżonej decyzji nie można uzupełnić w odpowiedzi na skargę. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, spełnienie wymogów wskazanych przez Sąd nie będzie wiązało się z koniecznością przygotowania żądanej informacji lub chociażby z poniesieniem znacznych nakładów albo wręcz z paraliżem funkcjonowania partii, co oczywiście zaprzeczałyby celowi jakiemu miałaby służyć instytucja informacji przetworzonej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek Stowarzyszenia [...] o zasądzenie od partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie wykazało, że takie koszty poniosło.