III OSK 1716/24

Dnia 7 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2755/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 4 października 2023 r. nr KO-984/4105/47/23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2755/23 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (dalej: "SKO", Kolegium") z 4 października 2023 r. nr KO-984/4105/47/23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wójt Gminy Nowy Duninów (dalej: "Wójt") decyzją z 24 lipca 2023 r. Nr RG.7032.2-7.2023 nałożył na Spółkę, karę pieniężną w wysokości 47 zł za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g pkt ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), tj. za nieosiągnięcie wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych, niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że sprawozdanie skarżącej - jako podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 r. - wykazało, że Spółka osiągnęła w 2020 r. poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innymi, niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości 64,62%, w stosunku do wymaganej i określonej w art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w wysokości co najmniej 70% wagowo. Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady, który nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy podlega karze pieniężnej obliczonej dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. SKO decyzją z 4 października 2023 r., znak KO-984/4105/47/23 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymało w mocy decyzję Wójta z 24 lipca 2023 r. SKO zawracając uwagę, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera matematyczne wyjaśnienie sposobu i podstaw ustalenia wysokości przedmiotowej kary pieniężnej, wskazało że wyliczenia te nie są kwestionowane przez Spółkę i zostały sporządzone prawidłowo. Dalej SKO aprobując tezy wyrażone w decyzji organu I instancji podało, że nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem SKO, potwierdzeniem braku możliwości stosowania art. 189f § 1 k.p.a. jest charakter kar z rozdziału 4d u.c.p.g., które w większości ustalane są o sztywny taryfikator, nie pozostawiając organom żadnego luzu decyzyjnego. W ocenie SKO z uwagi na określony w tym przepisie wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten stosuje się wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się - natomiast nie ma on odniesienia do zachowania podmiotu, polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku. W tym przypadku zaś niedotrzymania wymaganego poziomu recyklingu w 2020 r., nie można mówić o zaprzestaniu popełniania deliktu. Ponadto w kolejnych latach 2021 i 2022 - jak wynika ze sprawozdań Spółki także nie został spełniony obowiązek wymaganego poziomu recyklingu. Odnosząc się do odwołania, w którym Spółka wskazując, że niewypełnienie obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu w 2020 r. miało charakter jednorazowy a nie ciągły, zaś waga naruszenia była znikoma domagała się uchylenia kary, SKO zwróciło uwagę na bezwzględny obowiązek jej nałożenia. SKO wskazało, że Spółka nie kwestionowała sposobu obliczenia kary pieniężnej, lecz sam fakt jej nałożenia. Podniosła, że stosownie do sprawozdania za 2020 r., odpady budowlane w ilości 2,1 Mg i o kodzie 17 01 07 zostały przekazane w całości w tym samym roku do procesu R5, tj. odzysku materiałów nieorganicznych, natomiast odpady o kodzie 17 09 04 zostały zmagazynowane na podstawie decyzji na zbieranie odpadów, ze względu na niewielką ilość odebranych odpadów. Zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, magazynowanie może odbywać się do 3 lat (art. 25 ust. 4), a w tej sprawie okres 3 lat nie został przekroczony, gdyż ostatecznie odpady zostały przekazane w 2022 r. do procesu R12, czyli procesu odzysku. Za niesporny organ uznał poziom uzyskanego przez Spółkę recyklingu na poziomie 64,62% przy wymaganym poziomie 70% recyklingu. Wskazany osiągnięty poziom recyklingu wynika z opracowanego przez Spółkę sprawozdania, a ponadto sama Spółka w treści złożonego odwołania potwierdziła ten fakt: "(..) osiągnięty cel nie wyniósł 70%, ale był bliski jego osiągnięcia, bo wyniósł 64,62%". Poza sporem w sprawie pozostaje również wysokość nałożonej kary - obliczonej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2020 r. i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., przewidziana w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Prawidłowo w tym przypadku karę ustalono w oparciu o przepisy prawa oraz na podstawie sprawozdania za 2020 r. złożonego przez Spółkę. Do osiągnięcia poziomu 70% zabrakło 0,749 Mg. Podkreślenia wymaga, iż dane pochodzące z tego sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są podważane przez Spółkę - Skarżąca kwestionuje sam fakt nałożenia kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła: 1. przyjęcie niewłaściwej wykładni prawnej w stosowaniu art. 189f k.p.a., w tym pominięcie dowodów na okoliczność możliwości jego zastosowania, 2. prowadzenie postępowania w sposób narażający zaufanie do władzy publicznej i nie zastosowanie równego traktowania, tj. zasady pogłębiania zaufania wskazanej w art. 8 k.p.a., 3. nieprzedstawienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ w trakcie rozpatrywania sprawy, tj. zasady, o której mowa w art. 11 k.p.a., 4. nieuwzględnienie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, ze zm.), umożliwiającego magazynowanie odpadów do 3 lat przed ich poddaniem odzyskowi lub recyklingowi, na okoliczność zgodnego z prawem gospodarowania odpadami, 5. naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia dowodów w postaci sprawozdań z realizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469, ze zm.) potwierdzających zaprzestanie naruszania prawa po 2020 r., 6. pominięcie niewdrożonych w terminie przepisów prawa UE zgodnie z którymi odpady budowlane i rozbiórkowe nie powinny być uznawane za odpady komunalne w 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Spółka wywodziła, iż w 2020 r. odpady budowlane nie powinny być już uznawane w prawie krajowym za odpady komunalne zgodnie z wymogami dyrektywy 2018/851, jednakże pozostawały nimi ze względu na uchybienie terminu wdrożenia przepisów prawa UE przez prawodawcę krajowego, a zatem Spółka byłaby ukarana za wdrożenie przepisów prawa UE przez prawodawcę po terminie. Sąd nie podzielił zasadności sformułowanego przez skarżącą zarzutu błędnej wykładni, zauważając iż zgodnie z przyjętą w orzecznictwie i doktrynie zasadą pierwszeństwa wykładni językowej w procesie wykładni prawa, należy w rozpocząć od zastosowania wykładni językowej, a dopiero w przypadku dalszych wątpliwości lub w celu wzmocnienia wyniku wykładni językowej sięgać kolejno po wykładnię systemową lub funkcjonalną. Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie wykładni językowej nie można przyjąć, iż konieczne jest rekonstruowanie znaczenia normy prawnej wbrew znaczeniu językowemu, w celu dostosowania przepisów prawa polskiego do dyrektywy 2018/851. Sąd stwierdził, że skarżąca domaga się w istocie pominięcia przepisu krajowego i zastąpienia go wyłączeniem niektórych materiałów nieuznawanych przez dyrektywę 2018/851 za odpady komunalne. W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne. Jest niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymogiem dostatecznej określoności przepisów oraz kierunkiem wykładni (należy rozwiać wątpliwości interpretacyjne a nie je mnożyć). Sąd wyjaśnił, że wykonując obowiązek dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w świetle brzmienia i celu dyrektywy, nie może wykraczać poza wyraźne brzmienie przepisu prawa wewnętrznego. Oznaczałoby to bowiem przyzwolenie na to, aby bez właściwej transpozycji przez państwo określonego przepisu dyrektywy do prawa krajowego sąd krajowy mógł w drodze wykładni nakładać na obywatela obowiązek wynikający z tej dyrektywy wbrew unormowaniu krajowemu (por. ETS w wyroku z 14 lipca 1994 r. w sprawie C-91/92, Paola Faccini Dori v. Recreb Srl., publ. ECR 1994/7/I-3325 oraz LEX nr 119888). Prawo do bezpośredniego stosowania dyrektywy z pominięciem przepisów krajowych nie może być wykorzystywane przez organy państwa w celu ograniczenia praw, wynikających z przepisów krajowych, w tym przypadku również prawa mieszkańców gminy do zrealizowania wymogów u.c.p.g. Na tych organach spoczywa obowiązek prawidłowej i pełnej implementacji norm wspólnotowych (por. m.in. wyroki NSA z: 6 czerwca 2023 r., II FSK 2940/20, 15 grudnia 2022 r., II FSK 1231/20). W ocenie Sądu, nie można powoływać się na możliwość zastosowania wprost jasno brzmiącego i przekładającego się bez konieczności dokonywania modyfikacji przepisu dyrektywy. Wymagałoby to nie tylko rekonstrukcji przepisów ale przetworzenia i modyfikacji normy prawnej, do czego Sąd, jako nie posiadający władzy ustawodawczej nie jest upoważniony. Sąd I instancji stwierdził również, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf u.c.p.g. W uchwale NSA z 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wszystkie przesłanki, których dopiero kumulatywne wystąpienie pozwalałoby na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Sąd I instancji stwierdził, że do odstąpienia od wymierzenia kary może dojść tylko wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych. W ocenie Sądu I instancji tego wymogu Spółka nie wykazała. Sąd stwierdził również, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, organy zadość uczyniły ciążącym na nich obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Prowadząc postępowanie organy działały, stosownie do wymogu art. 6 k.p.a., na podstawie i w granicach obowiązującego prawa art. 6 k.p.a., w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć, wbrew twierdzeniom skarżącej – są czytelne i zrozumiałe i odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj: 1. art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., w zw. z art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przejawiające się pominięciem regulacji z art. 25 ust. 4 u.o. przy obliczaniu poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne oraz wysokości kary pieniężnej; 2. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo uregulowania w przepisach ustawy możliwości "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma oraz nie zachodzi konieczność spełniania celów kary; II. przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów k.p.a. wyrażające się w przyjęciu, że zgodna z prawem pozostawała decyzja wydana z naruszeniem wskazanych zasad, podczas gdy decyzja w przedmiocie ukarania Spółki nie jest zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, pozostaje dla Spółki niejasna w swoich motywach oraz sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także została oparta na niepewnym stanie prawnym, nieznanym Spółce w chwili realizowania obowiązku; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 81a k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli akt sprawy administracyjnej i przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy w sprawie dostatecznie ustaliły stan faktyczny), podczas gdy należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób uzasadniający wymierzenie Spółce przedmiotowej kary pieniężnej, w szczególności z uwagi na: - uznanie, że w latach 2021 - 2022 Spółka także nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, w sytuacji, gdy we wskazanym okresie Spółka nie odbierała odpadów; - pominięcie prawa Spółki do magazynowania odpadów oraz samej okoliczności ich zmagazynowania wynikającego m.in. z dokumentów bazy BDO oraz sprawozdania; - pominięcie wpływu magazynowania odpadów na wynik związany z osiągniętym poziomem recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów, - pominięcie okoliczności dotyczących dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018 /851 z 30 maja 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2008/998/WE oraz związanych ze zmianą przepisów dotyczących poziomu recyklingu i odzysku oraz okoliczności dot. COVID- 19 (w związku z czym organy nie ustaliły istotnych okoliczności stanu faktycznego przed zakończeniem sprawy); 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, będące konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, wobec niezastosowania przez organy obu instancji przepisów umożliwiających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów i okoliczności przedstawionych przez skarżącą, a także pominięcie części zarzutów zawartych w skardze, w tym zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji było podanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również wyjaśnienie motywów, którymi kierował się Sąd nie podzielając argumentacji przedstawionej przez Spółkę; naruszenie to powoduje w konsekwencji, iż zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej we wskazanych zakresach. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie, że w sprawie podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i uchylenie przez WSA w Warszawie wyroku z 6 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2755/23 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego - na podstawie art. 179a p.p.s.a. oraz o uchylenie wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2755/23 w całości oraz rozpoznanie skargi - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W razie nieuwzględnienia powyższych wniosków Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargę spółki od decyzji SKO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 47 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w roku 2020. Przypomnieć trzeba, zgodnie z art. 184 Konstytucji, NSA został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.) a nie do oceny słuszności czy celowości rozwiązań krajowych czy też wynikających z prawa unijnego. Problem braku osiągnięcia ambitnych poziomów dotyczących selektywnego zbierania i recyklingu odpadów (komunalnych, ale również innych np. powstających z opakowań czy sprzętu elektrycznego i elektronicznego) dotyczy nie tylko Polski, ale wszystkich krajów Unii Europejskiej. Wyniki osiągane w poszczególny latach wskazują na ryzyko nieosiągnięcia celu dla roku 2025 (55%) oraz celów wyznaczonych na następne lata (60% - 2030, 65% - 2035 – por. informacja Ministra Klimatu i Środowiska 7 marca 2025 r. DGO-OK.050.3.2025.AAG 3661821.14516244.11736103). Istotą recyklingu jest odzysk odpadów polegający na przetwarzaniu odpadów na produkty, materiały lub substancje nadające się do dalszego wykorzystania (por. art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o.). Zgodnie z obowiązującym art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Zatem adresatem wskazanego obowiązku jest podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który działa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie użył określenia "przedsiębiorca", lecz "podmiot". Oznacza to, że takim podmiotem może być nie tylko przedsiębiorca, lecz także gminna jednostka organizacyjna (por. D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, wer. el. WKP 2023). Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą administracyjną, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. obliczaną zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23). Przypomnieć należy, że skarżąca spółka jest profesjonalistą w danej branży i powinna być świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością. Skoro zatem spółka zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje prawne. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważnych czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne. W niniejszej sprawie za niesporny organy uznały poziom uzyskanego przez spółkę recyklingu na poziomie 64,62% przy wymaganym poziomie 70% recyklingu. Wskazany osiągnięty poziom recyklingu wynikał z opracowanego przez spółkę sprawozdania, a ponadto sama spółka w odwołaniu potwierdziła ten fakt. Zatem do osiągnięcia poziomu 70% zabrakło 0,749 Mg. Podsumowując, stan faktyczny sprawy nie stanowił przedmiotu sporu. 3. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kilku głównych zagadnień, wskazujących (w pewnym uproszczeniu) na naruszenia: a) art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. przez ich niewłaściwą wykładnie i zastosowanie przejawiające się pominięciem regulacji z art. 25 ust. 4 u.o. przy obliczaniu poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne oraz wysokości kary pieniężnej; b) art. 189a § 1 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. (brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej); c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji a także art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej). W ocenie NSA, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i żaden z jej zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku z kilku zasadniczych powodów. 5. Kluczowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 9g u.c.p.g. w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 3aa pkt 2 u.c.p.g. Zarzut ten jest niezasadny. Mechanizm wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 2 w zw. z art. 9g u.c.p.g. ma charakter w pełni zobiektywizowany. Artykuł 3aa u.c.p.g. zobowiązywał gminy do osiągnięcia za 2020 rok określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oraz poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Mechanizm ten oparty jest na prostym algorytmie, sprowadzającym się do ustalenia czy został osiągnięty wymagany poziom przygotowania odpadów do recyklingu, a jeśli odpowiedź jest przecząca - do obliczenia kary w sposób określony w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki, że nie może ona ponosić odpowiedzialności za nienależyte segregowanie odpadów przez właścicieli nieruchomości, prowadziłoby do podważenia fundamentów systemu gospodarki odpadami komunalnymi, którego kluczowym elementem jest osiąganie odpowiednich poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że w niniejszej sprawie w żaden sposób skarżąca nie wykazała, aby z niezależnych od niej przyczyn nie miała możliwości odzysku z odbieranych przez nią odpadów zmieszanych poszczególnych frakcji segregowanych, co również mogłoby doprowadzić do realizacji ciążącego na niej z mocy art. 9g u.c.p.g. obowiązku. Brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, aby niewywiązanie się przez spółkę z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. było następstwem działania w 2020 r. w warunkach rozprzestrzeniającej się wówczas epidemii spowodowanej COVID-19. Powoływane w tym względzie okoliczności nie zostały dostatecznie wykazane, a tym bardziej nie pozwalają na akceptację formułowanych przez skarżącą wniosków co do ich wpływu na obiektywną możliwość realizacji obciążającego ją obowiązku. Zatem zasadnie Sąd I instancji wskazał, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie (zgodnie z art. 9g u.c.p.g.) obowiązujących w 2020 r. poziomów recyklingu. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że bezzasadnie spółka wywodziła, iż w 2020 r. "odpady budowlane" nie powinny być już uznawane w prawie krajowym za odpady komunalne zgodnie z wymogami dyrektywy 2018/851, jednakże pozostawały nimi ze względu na uchybienie terminu wdrożenia przepisów prawa UE przez prawodawcę krajowego. Zatem Spółka byłaby ukarana za wdrożenie przepisów prawa UE przez prawodawcę po terminie. Sąd I instancji nie podzielił zasadności sformułowanego przez Skarżącą zarzutu błędnej wykładni i wskazał, że skarżąca domaga się w istocie pominięcia przepisu krajowego i zastąpienia go wyłączeniem niektórych materiałów nieuznawanych przez dyrektywę 2018/851 za "odpady komunalne". 6. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a. również nie jest zasadny. Sąd I instancji prawidłowo wskazał również, że organy w niniejszej sprawie w sposób właściwy obliczyły wysokość kary pieniężnej i nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. czyli "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być "znikoma", a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23). Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez Sąd I instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do "odstąpienia" od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie przyjęta w decyzjach kara administracyjna zapewnia efektywność zasad recyklingu odpadów. Czynienie wyłomów w tym zakresie oznaczałoby poluzowanie rygorów, co mogłoby się przełożyć na nierespektowanie innej podstawowej zasady, tj. zasady komplementarności. Stąd zarówno pojęcie "znikomości" naruszenia, jak i "zaprzestania" muszą być w sprawach dotyczących ochrony środowiska postrzegane specyficznie i indywidualnie, z uwzględnianiem zasady przezorności, czyli konieczności uniknięcia potencjalnych zagrożeń środowiska. To, że w niniejszej sprawie niewiele zabrakło spółce do osiągniecia wymaganego poziomu recyklingu nie oznacza automatycznie możliwości "odstąpienia" od wymierzenia kary administracyjnej. Instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Może mieć również znaczenie prewencyjne i wskazujące Spółce bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązujących w tym zakresie. Zatem nawet przy niewielkich różnicach w zakresie osiągniętego poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym nie można twierdzić, że organy są zobligowane do "odstąpienia" od wymierzenia kary administracyjnej. Twierdzenie, że w roku 2020 na terenie całej Gminy Nowy Duninów osiągnięto wymagane poziomy recyklingu nie oznacza, że sytuacja taka powstała dzięki działalności skarżącej spółki, która tych poziomów jednak nie osiągnęła. 7. Niezasadne są również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji właściwie ocenił również przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że niniejsza sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało również uzasadnione w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oznacza obowiązek rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, ale nie oznacza obowiązku wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu skargi. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji określonych zarzutów i argumentów skargi przy braku wykazania ich istotności przez skarżącego kasacyjnie nie może stanowić uzasadnionej podstawy do uchylenia wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować kontroli kompletności i oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd badający legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, jak również argumentacji sądu zawierającej wytknięcie organowi braków w samodzielnym czynieniu ustaleń faktycznych i pominięcie oceny materiału dowodowego sprawy na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny sprawy, zawierającej wyjaśnienie przyczyn dla których jednym dowodom dał wiarę, a innym jej odmówił (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2480/24). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", o którym mowa w art. 134 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Taka sytuacja również nie wystąpiła w niniejszej sprawie. 8. Prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2849/21). Nie ma żadnego wpływu na prawidłowość wyroku Sądu I instancji twierdzenie skarżącej, że obowiązek edukowania mieszkańców w zakresie segregacji odpadów, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. spoczywa na gminie. To, że nieosiągnięcie przez spółkę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu nie spowodowało braku osiągnięcia przez gminę wskazanego poziomu w 2020 r. również nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Przypomnieć trzeba, że adresatem obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. jest konkretny podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. To do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. 9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. ----------------------- # 16