III OSK 1893/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1766/21 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 30 września 2021 r., nr 1445/OP/2021 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1766/21 oddalił skargę E. K. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej także jako: organ) z dnia 30 września 2021 r., nr 1445/OP/2021 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Decyzją z dnia 30 września 2021 r., nr 1445/OP/2021 organ, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, odmówił potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej odnaleziono dokumenty dotyczące wnioskodawcy, w tym m.in. mikrofilm teczki kontaktu operacyjnego (KO) dotyczący skarżącego, sygn. IPN [...], z którego wynika, że skarżący w dniu 5 lutego 1974 r. został zarejestrowany przez Wydz. V Departament I MSW jako KO ps. "[...]"; nr rejestracyjny [...]. Powodem rejestracji było, jak wskazał organ, wykorzystanie do rozpracowania obiektu. Z "Postanowienia o założeniu teczki kontaktu operacyjnego" z dnia 7 grudnia 1974 r. znajdującego się w ww. teczce wynika, że w dniu 9 grudnia 1974 r. pod numerem 10465 w Samodzielnej Sekcji Ewidencji Departamentu I w dniu 9 grudnia 1974 r. zarejestrowano teczkę KO ps. "[...]". W ww. dokumencie znajduje się "Notatka ze spotkania z k.o. ps. [...]" z dnia 10 stycznia 1975 r. z której wynika, że w dniu 10 stycznia 1975 r. w kawiarni MDM w Warszawie z KO ps. "[...]" odbyto spotkanie, podczas którego ww. poinformował, m. in. że doktorantka Instytutu w Moguncji p. B. przysłała mu list z zaproszeniem do złożenia prywatnej wizyty w NRF. W ww. teczce znajduje się "Postanowienie o zakończeniu i przekazaniu sprawy do archiwum Departamentu I" z dnia 18 sierpnia 1975 r., z którego wynika, że z powodu nieposiadania przez KO ps. "[...]" nr 10465 możliwości operacyjnych zaniechano dalszego prowadzenia sprawy dot. ww. i w dniu 1 września 1975 r. materiały złożono do archiwum Samodzielnej Sekcji Ewidencji do numeru 7347. Z "Notatki dot. spotkania z E. K." z dnia 22 lutego 1974 r. znajdującej się w ww. teczce wynika, że w dniu 20 lutego 1974 r. z ww. odbyto spotkanie, podczas którego skarżący podpisał zobowiązanie do współpracy. W dokumencie zapisano, że zobowiązanie zostało podpisane dopiero po wyjaśnieniach, że nie jest to zobowiązanie do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Skarżący stwierdził bowiem, że nie chce być zaewidencjonowanym współpracownikiem, ponieważ obawia się przykrych konsekwencji w przypadku zmiany układów personalnych i politycznych oraz że zgadza się na utrzymywanie kontaktu i przekazywanie interesujących informacji w miarę swoich możliwości, jednak bez podpisywania formalnego zobowiązania. Z "Raportu z nawiązania kontaktu z E. K." z dnia 19 lutego 1974 r. wynika, że podczas spotkania odbytego w dniu 18 lutego 1974 r. w kawiarni "Pod Arkadami" ww. zgłosił chęć utrzymywania kontaktu z SB i przekazywania wszystkich swoich spostrzeżeń z terenu NRF dodając przy tym, iż znane są mu sprawy, jakie mogą interesować SB, ponieważ z tą problematyką zapoznał się podczas przeszkolenia organizowanego w WAP, którego tematem była propaganda specjalna i działania kontrwywiadowcze. Podczas spotkania skarżący przekazał, m.in. że w Holandii mieszka siostra jego ojca, która jest żoną wojskowego armii holenderskiej, wykonującego swoją służbę w ramach NATO. Organ podkreślił, że w ww. teczce znajduje się zobowiązanie do współpracy z dnia 20 lutego 1974 r. wypełnione i podpisane osobiście przez skarżącego. Organ uznał, że ww. dokumenty spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Zobowiązanie do współpracy z dnia 20 lutego 1974 r. zostało wytworzone przez skarżącego w ramach czynności wykonywanych w charakterze KO o ps. "[...]". Organ wskazał, że ww. zobowiązanie do współpracy zawiera elementy zobowiązania do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, wyrażenie gotowości do aktywnej współpracy z aparatem bezpieczeństwa oraz zachowania tajemnicy. Organ zaznaczył, że z treści ww. dokumentu wynika, że skarżący był świadomy, że udziela informacji Służbie Bezpieczeństwa i że miał świadomość konieczności zachowania faktu współpracy w ścisłej tajemnicy. Natomiast odnosząc się do "Notatki ze spotkania z k.o. ps. [...]" z dnia 10 stycznia 1975 r., "Notatki dotyczącej spotkania z E. K." z dnia 22 lutego 1974 r., "Raportu z nawiązania kontaktu z E. K." z dnia 19 lutego 1974 r. organ wskazał, że ww. dokumenty zostały wytworzone przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze KO ps. "[...]" przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W ocenie organu treść ww. dokumentów wskazuje na związek pomiędzy wytworzeniem dokumentu, udziałem skarżącego w jego wytworzeniu i kwalifikacją tej czynności, jako wykonywanej w ramach jego działania w charakterze KO organów bezpieczeństwa. W związku z powyższym organ uznał, że ww. dokumenty spełniają kryteria dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Organ podkreślił, że kontakt operacyjny (KO) to jedna z kategorii tajnej i świadomej współpracy o uproszczonych procedurach. W latach 1945-1960 była to kategoria nieformalna, nieprzewidziana w instrukcji pracy operacyjnej. Natomiast w 1970 r. KO został wyodrębniony w "Instrukcji operacyjnej o pracy Służby bezpieczeństwa resortu spraw wewnętrznych", stanowiącej załącznik do "Zarządzenia nr 006/70 ministra spraw wewnętrznych z dnia 1 lutego 1970 r. w sprawie pracy operacyjnej Służby Bezpieczeństwa resortu spraw wewnętrznych". Tak więc kontakt operacyjny podobnie jak tajny współpracownik (TW) współpracował w sposób konspiracyjny i można było go wykorzystywać nie tylko do zbierania informacji, ale także do inspirowania działań, na których zależało SB. Organ wyjaśnił, że podobnie jak w przypadku TW przez pozyskaniem KO odbywano z nim rozmowę werbunkową, ale nie pobierano od niego pisemnego zobowiązania do współpracy. Organ wskazał, że okoliczność odnalezienia w zasobach archiwalnych IPN dokumentów potwierdzających zarejestrowanie skarżącego jako kontakt operacyjny (KO) organów bezpieczeństwa PRL, niezależnie od tego czy ww. rejestracja dokonała się za wiedzą i zgodą skarżącego i czy podejmował on jakiekolwiek czynności jako kontakt operacyjny (KO), obligowała organ do odmownego rozpatrzenia jego wniosku. W ocenie organu ustalenia te nie pozwoliły na wydanie decyzji potwierdzającej, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, bowiem organ nie był upoważniony do oceny prawdziwości dokumentów, ani też do ustalenia czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Ponadto, organ dodał, że ustawodawca nie uzależnił prawnego znaczenia podjętej współpracy od jakiegokolwiek innego aspektu, np. motywów podjęcia współpracy czy pozorności współpracy. Motywy i charakter postępowania skarżącego oraz dokonanie oceny czy spełnia przesłanki współpracy mogłyby być oceniane w innym postępowaniu, tj. postępowaniu "lustracyjnym" prowadzonym przez sąd powszechny. Organ zaznaczył, że ustawodawca nie pozostawił tu miejsca na uznanie administracyjne, zaś organ ma obowiązek działania tylko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Jak wyjaśnił organ, decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji ma charakter deklaratoryjnej, tj. aktu prawnego, który jedynie potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresatów i skutki prawne wynikające wprost z ustawy. Organ wydając ten rodzaj decyzji administracyjnej potwierdza lub odmawia potwierdzenia określonych faktów na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnym dokumentów. W sposób prawnie wiążący stwierdza istnienie określonego stanu prawnego, w tym przypadku istnienie lub nieistnienie dokumentów spełniających przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Reasumując, dokumenty jakie w odniesieniu do skarżącego zachowały się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej w ocenie organu stanowią przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w aspekcie uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej czy osoby represjonowanej z powodów politycznych. W piśmie z dnia 29 października 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu z dnia 30 września 2021 r., nr 1445/OP/2021 i wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do organów administracyjnych (władzy publicznej) oraz poprzez naruszenie zasad proporcjonalności i równego traktowania, zasady pewności prawa i niedokładne wyjaśnienie sprawy; 2. art. 77 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co spowodowało m.in. dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie dotyczącym rzekomego podpisania przez skarżącego zobowiązania do współpracy z SB. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja opiera się na nieprawdziwych (dowolnych) ustaleniach, niewynikających z zebranego materiału dowodowego, bowiem nie jest prawdą, że w dniu 20 lutego 1974 r. podpisał zobowiązanie do współpracy z SB. W ocenie skarżącego z notatki sporządzonej bez jego udziału w dniu 22 lutego 1974 r. wynika, że skarżący podpisał jedynie zobowiązanie o zachowaniu tajemnicy co do treści rozmowy, co więcej z samej notatki wynika, że skarżący podpisał ją po upewnieniu się, że nie jest to zobowiązanie do współpracy. Dodał także, że nie miał wiedzy i świadomości wytwarzanych przez funkcjonariuszy dokumentów związanych z jego osobą, ani też, że traktowano go jako kandydata na kontakt operacyjny, czy też że w ogóle nadano mu taki status. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1766/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę E. K. na decyzję organu z dnia 30 września 2021 r., nr 1445/OP/2021 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Jednocześnie podkreślił, że w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, dodanym na mocy nowelizacji z 12 kwietnia 2019 r., ustawodawca rozstrzygnął, że przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dodanie wspomnianego art. 4 ust. 2 było reakcją ustawodawcy na kształtującą się linię orzeczniczą, zgodnie z którą zapisy ewidencyjne potwierdzające rejestrację w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa nie są wystarczające do wydania decyzji odmownej, Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy oraz zachowane materiały archiwalne, Sąd I instancji uznał, że organ nie mógł wydać decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. W świetle tych materiałów nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący został zarejestrowany jako kontakt operacyjny o kryptonimie "[...]", co potwierdzają nie tylko zachowane zapisy ewidencyjne, ale również raporty sporządzone przez funkcjonariuszy SB z rozmów ze skarżącym, a przede wszystkim podpisane zobowiązanie z dnia 20 lutego 1974 r. Sąd I instancji wskazał, że w dokumencie tym skarżący zobowiązał się do "utrzymywania w ścisłej tajemnicy wszystkiego, co jest mu wiadome w związku z czynnościami wykonywanymi dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych". W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie raz jeszcze podkreślił, że po nowelizacji ustawy o działaczach opozycji, dokonanej ustawą z dnia 12 kwietnia 2019 r., dla wydania decyzji odmownej wystarczające jest zachowanie się tylko zapisów ewidencyjnych potwierdzających rejestrację lub w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy zachowały się materiały archiwalne wytworzone w trakcie współpracy strony ze Służbą Bezpieczeństwa, w tym zobowiązanie do zachowania w tajemnicy kontaktów ze Służbą Bezpieczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za bezzasadne zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że status kontaktu operacyjnego nie wypełnia definicji "tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Zgodnie z "Instrukcją operacyjnej o pracy Służby bezpieczeństwa resortu spraw wewnętrznych", stanowiącą załącznik do "Zarządzenia nr 006/70 ministra spraw wewnętrznych z dnia 1 lutego 1970 r. w sprawie pracy operacyjnej Służby Bezpieczeństwa resortu spraw wewnętrznych" (dokument dostępny m. in. na https://ipn.gov.pl/download/1/22349/1-6748.pdf), kategoria "kontakt operacyjny" była zaliczona do innych, obok tajnych współpracowników, osobowych źródeł informacji Służby Bezpieczeństwa (zob. § 19 w/w Instrukcji). W szczególności, zgodnie z § 19 ust. 3 zd. 1 Instrukcji, "Kontakty operacyjne z obywatelami nawiązuje się w celu organizowania dopływu wstępnych informacji interesujących Służbę Bezpieczeństwa w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zachodzi potrzeba angażowania tajnych współpracowników". Z dalszej części tego przepisu wynika, że w związku ze współpracą z kontaktem operacyjnym była zakładana teczka, w której miały być przechowywane m. in. pisemne informacje oraz notatki z przeprowadzanych z kontaktem operacyjnych rozmów, a także rozliczenie ewentualnych kosztów związanych z utrzymywaniem kontaktu. W aspekcie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd I instancji zwrócił uwagę na specyfikę postępowania dowodowego w sprawie prowadzonej na podstawie art. 4 i art. 5 ustawy o działaczach opozycji i wyjaśnił, że w ramach tego postępowania organ ogranicza się do badania stanu zachowanych archiwów. W postępowaniu tym nie prowadzi się dowodów ze źródeł osobowych lub opinii biegłych, podobnie jak nie stosuje się kryteriów tajnej i świadomej współpracy wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego w oparciu o ustawę o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w razie odnalezienia w archiwach dokumentów dotyczących danej osoby ubiegającej się o status działacza opozycji lub osoby represjonowanej ma dokonać ich oceny tylko pod kątem tego, czy są to dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Zachowane dokumenty spełniają te kryteria, zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak również przed wspomnianą nowelizacją z 2019 r. Sąd I instancji podkreślił, że inaczej niż w postępowaniu lustracyjnym, ustalenie, czy współpraca z SB miała wymierny efekt dla tej służby, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu służy wyłącznie przedstawieniu materiałów znajdujących się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i tylko w określonym przez ustawodawcę wąskim zakresie. W szczególności, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie prowadzi postępowania dowodowego na okoliczność, czy do określonej formy współpracy doszło, ponieważ ocena wiarygodności dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu została zastrzeżona dla właściwego sądu lustracyjnego. Innymi słowy, przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem lustracyjnym prowadzonym w przedmiocie wyjaśnienia sytuacji danej osoby w związku z istniejącym całokształtem materiałów dowodowych potwierdzających bądź przeczących współpracy z organami bezpieczeństwa. Mając na uwadze funkcję informacyjną uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę w tym kontekście na pogląd, zgodnie z którym, jeżeli z prawomocnego wyroku sądu lustracyjnego wynika, że znajdujące się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty dotyczące strony nie potwierdzają jej współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, to Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydając decyzję w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, nie może pominąć oceny wynikającej z tego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. na podstawie art. 183 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania wobec zmiany trybu rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne bez powiadamiania o tym skarżącego i w bardzo krótkim czasie przed wyznaczonym terminem rozprawy, co pozbawiło go możliwości obrony swoich praw; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu działacza opozycji antykomunistycznej; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które spowodowały wydanie błędnej decyzji, że nie posiada statusu działacza opozycji antykomunistycznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła na wstępie, że wskutek nagłej zmiany trybu rozpoznania sprawy z rozprawy wyznaczonej na dzień 16 lutego 2022 r. z możliwością uczestnictwa w niej w budynku Sądu, o której strona została powiadomiona w dniu 19 stycznia 2022 r., na posiedzenie niejawne w dniu 16 lutego 2022 r., o czym z kolei strona nie została powiadomiona, została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Skarżący kasacyjnie wskazał, że o zmianie trybu rozpoznania sprawy dowiedział się w dniu 16 lutego 2022 r. po przybyciu do budynku Sądu w celu wzięcia udziału w rozprawie. Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż został oparty na dowolnych ustaleniach niewynikających z zebranego materiału dowodowego, jak również na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaistnienie podstawy stwierdzenia nieważności postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w postaci pozbawienia strony możności obrony swych praw. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła nieważność postępowania "wobec zmiany trybu rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne bez powiadamiania o tym skarżącego w bardzo krótkim czasie przed wyznaczonym terminem rozprawy, co pozbawiło go możliwości obrony swoich praw". Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał w czasie pandemii, gdy zostały wprowadzone w związku z tym ograniczenia mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa covidowa". Ten ostatni przepis był kilkakrotnie nowelizowany. Zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zarządzenia z dnia 8 lutego 2022 r. o zdjęciu sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1766/21 z wokandy posiedzenia jawnego i skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Natomiast skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bez umożliwienia stronie skarżącej zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, powoduje, że gwarancje strony skarżącej w postępowaniu przed Sądem I instancji okazują się być iluzoryczne, a ona sama pozbawiona możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, było zatem dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5699/32, czy dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W warunkach stanu epidemii prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w sprawie w formie pisemnej (por wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5699/32, z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22). Skoro o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Podkreślenia wymaga, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). W rozpoznawanej sprawie zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r., o godzinie 10:00 w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, tj. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy zaznaczeniu możliwości udziału w rozprawie w budynku Sądu dla osób niemogących uczestniczyć w rozprawie bez obecności w budynku Sądu. O powyższym, jak i o terminie rozprawy nakazano powiadomić strony oraz ich pełnomocników. Następnie w dniu 8 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdjęła sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej skierowała niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r., o czym nakazała poinformować strony postępowania. Jak wynika z akt sądowych sprawy ww. zarządzenie zostało wykonane w dniu 14 lutego 2022 r. Jednak tego dnia poinformowano o zmianie trybu rozpoznania sprawy oraz o terminie jej rozpoznania jedynie Szefa Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, który nie był stroną niniejszego postępowania. Skarżący oraz organ nie zostali powiadomieni o zmianie i o nowym trybie i terminie rozpoznania sprawy. W dniu 16 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w sprawie. Z powyższego wynika, że strony postępowania, w tym skarżący, nie zostały powiadomione o możliwości wyrażenia na piśmie swego stanowiska, przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego, co jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie uniemożliwiło mu obronę swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Stwierdzenie podstawy nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest konieczne w celu usunięcia wady postępowania, która spowodowała jego nieważność. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien zatem przeprowadzić rozprawę, w której udział będą mogły wziąć wszystkie strony postępowania. W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do pozostałych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.