III OSK 1969/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 50/23 w sprawie ze skargi T. w O. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 listopada 2022 r., nr DIŚ-III.415.25.2021.KJP.1 w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 50/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ) z 2 listopada 2022 r., nr DIŚ-III.415.25.2021.KJP.1 w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie T. z siedzibą w O. (dalej: skarżący kasacyjnie, Stowarzyszenie) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że Minister prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, pomimo że organ udzielił odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych pyłu bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i na skutek wadliwego przyjęcia, że koszty dostosowania instalacji do granicznych wielkości emisyjnych wynikających z tzw. konkluzji BAT są nieproporcjonalnie wysokie w stosunku do korzyści dla środowiska wynikających z modernizacji instalacji; 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Minister nie zrealizował wszystkich wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1498/21, tj. nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości swego stanowiska zgodnie z zasadą przekonywania w kontekście argumentacji skarżącego oraz przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wobec tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Stowarzyszenia stan faktyczny, w zakresie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych pyłu przyjęty przez Ministra i uznany za prawidłowy przez Sąd I instancji, został ustalony w niniejszej sprawie wadliwie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych z emisją pyłu z instalacji, co przełożyło się na błędną konkluzję, że brak jest korzyści środowiskowych z dostosowania instalacji do konkluzji BAT (Decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2021/2326 z dnia 30 listopada 2021 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE – Dz.Urz.U.E. z 30.12.2021 r. L 469/1, która zastąpiła Decyzję wykonawczą Komisji UE 2017/1442 z 31.07.2017 r.). W niniejszej sprawie Marszalek Województwa Świętokrzyskiego w pkt V swojej decyzji udzielił E. S.A. (dalej: spółka, uczestnik postępowania) odstępstwa od granicznej wielkości emisyjnej dla pyłu, zezwalając do 16 sierpnia 2024 r. na emisję średnioroczną 18 mg pyłu/m3 (normy zawarte w konkluzjach BAT: BAT 22 i BAT 26 przewidują maks. 8 mg/m3 przy spalaniu węgla kamiennego i 10 mg/m3 przy spalaniu biomasy). Ponadto w ramach odstępstwa organ zezwolił na emisję pyłu bez zachowania normy średniodobowej, która wynosi 14 mg/m3 przy spalaniu węgla kamiennego i 16 mg/m3 przy spalaniu biomasy. Podstawą udzielenia odstępstwa przez Marszałka było ustalenie, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. Ocenę tę podzielił organ II instancji oraz Sąd w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie zauważył, że wielokrotnie w trakcie postępowania podnosił, że twierdzenia wnioskodawcy, iż stężenia pyłu zawieszonego są jednakowe dla wariantu z odstępstwem i bez odstępstwa oraz że wpływ emitora, który emituje 860 ton pyłu rocznie na stan powietrza jest zerowy, są nieprawdziwe, sprzeczne z wiedzą i zasadami logicznego rozumowania. Twierdzenia te legły u podstaw obliczeń stosunku kosztów modernizacji instalacji do korzyści środowiskowych z dostosowania instalacji do konkluzji BAT oraz uznania, że koszty te są nieproporcjonalnie wysokie (co jest przesłanką udzielenia odstępstwa). Skarżący kasacyjnie podważając te twierdzenia przedłożył opinię naukową dra hab. chemii L.P. prof. Uniwersytetu [...] w T. W ocenie Stowarzyszenia, kwestia ta nie została przez organ wyjaśniona, pomimo że skarżący kasacyjnie podnosi ją od początku swego udziału w postępowaniu. Pojawiła się ona już w piśmie skarżącego z 11 stycznia 2021 r., a następnie w odwołaniu od decyzji Marszałka i w opinii prof. L.P., a także w skardze do Sądu, na podstawie której Sąd uchylił pierwotną decyzję Ministra w niniejszej sprawie. Również Sąd w wyroku z 15 lutego 2022 r. nakazał Ministrowi w sposób wyczerpujący dokonać całościowej oceny materiału dowodowego mając na względzie argumentację skarżącego. Tymczasem również po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Ministra argumentacja strony została zbagatelizowana. Zauważono, że Minister co prawda na stronie 16 zaskarżonej decyzji przyznał, że "powyższe potwierdza, że o ile w okolicach komina i w granicach zakładu wzrost stężenia będzie niezauważalny, to ujawni się on w odległości 3-6km", a więc zaprzeczył, aby wpływ emisji na jakość powietrza był zerowy lub jednakowy dla wariantu z odstępstwem i bez odstępstwa, jednakże na takiej konkluzji Minister poprzestał. Stowarzyszenie wskazano, że w szczególności Minister nie wyjaśnił, jak zmiana ustaleń faktycznych wpływa na obliczenia korzyści środowiskowych z modernizacji instalacji, skoro jako dane wejściowe dla obliczeń przyjęto zerowy (jednakowy) wpływ obu wariantów na jakość powietrza, a twierdzenie to zostało w zaskarżonej decyzji zweryfikowane. Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że skarżący wyrwał powyższe zdanie z kontekstu, zaś z całości uzasadnienia wynika, że obliczenia dokonane przez wnioskodawcę są prawidłowe, zaś wpływ emisji na stan środowiska pomijalny. Skarżący kasacyjnie podkreślił jednak, że w każdym piśmie podnosi, iż wnioskodawca, a za nim organy nie chcą wyjaśnić co dzieje się z emisją ze spornego emitora. Różnica w emisji pomiędzy wariantem z odstępstwem i bez odstępstwa wynosi 200 ton pyłu rocznie (860 ton bez odstępstwa vs 660 ton z odstępstwem), która to ilość nie może znikać w tajemniczych okolicznościach, jak de facto przedstawia to wnioskodawca. Stowarzyszenie zwróciło przy tym uwagę, że sporne 200 ton pyłu odpowiada rocznej emisji z 4000 kotłów pozaklasowych (tzw. kopciuchów, które emitują średnio ok. 50 kg pyłu rocznie) odpowiadających za niską emisję. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja nie odpowiada na pytanie dlaczego zmiana w przyjętym stanie faktycznym nie wpływa na te obliczenia. Tym samym organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym najistotniejszych argumentów ponoszonych przez skarżącego, czym naruszył nie tylko art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w z art. 204 ust. 2 p.o.ś., ale także art. 153 p.p.s.a. skoro do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w kontekście argumentów skarżącego zobowiązał go Sąd w wyroku z 15 lutego 2022 r. Jednocześnie skarżący kasacyjnie podniósł, że jak podkreśla organ i Sąd w zaskarżonym wyroku, w strefie [...] już obecnie wstępuje przekroczenie dopuszczalnych poziomów pyłu zawieszonego PM 2,5 (21 ug/m3) i pomimo że organ prognozuje, iż stan powietrza poprawi się w przyszłości to nie zauważa, że udzielone odstępstwo - w okresie w którym obowiązuje tj. latach 2021-2024 - przyczynia się do utrzymania dotychczasowych przekroczeń, podczas gdy dostosowanie instalacji do nowych norm mogłoby doprowadzić do dotrzymania norm. Zdaniem Stowarzyszenia, powołane naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niewyjaśnienie opisanych okoliczności mogło skutkować niezasadnym przyznaniem odstępstwa, a tym samym znacznie zwiększoną dopuszczalną emisją pyłu z instalacji. W dobie powszechnej walki ze smogiem i stanem jakości powietrza kwestia ta nie może zostać uznana za nieistotną. Odnośnie naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł także, że organ nie wykonał wytycznych Sądu w zakresie powiadomienia skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w celu umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W istocie organ w ogóle nie powiadomił stron, że prowadzi ponownie postępowanie, więc skarżący nie miał nawet możliwości, aby przedstawić dodatkową argumentację co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie Minister i Sąd I instancji orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z w Warszawie z 15 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1498/21. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ do dokonania wyczerpującej, całościowej oceny materiału dowodowego, uwzględniającej argumentację przedstawianą przez skarżące Stowarzyszenie w postępowaniu administracyjnym i w skardze. Jak wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4145/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji w granicach przyznanych uprawnień orzeczniczych prawidłowo orzekł, że organ uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji wedle przepisów prawa mających zgodnie z tą oceną zastosowanie w niniejszej sprawie i w znaczeniu nadanym im w tej ocenie. Sąd I instancji zasadnie ocenił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji prawidłowo wykonał zalecenia zawarte w ww. wyroku i uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami Sądu. Stosując się do wytycznych Sądu I instancji, Minister wydając zaskarżoną decyzję odniósł się szczegółowo do opracowania autorstwa dr hab. chemii L.P., prof. [...] w T.. pt. "Opinia o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla [...]", jak również do wszystkich zarzutów przedstawionych w tym opracowaniu. Co więcej, jak słusznie zauważono w wyroku WSA, ponownie rozpoznając sprawę, Minister prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał uzupełnienia materiału dowodowego, który przeanalizował w sposób wyczerpujący, a motywy rozstrzygnięcia uzasadnił w sposób przekonywujący i prawidłowy, szczegółowo odnosząc się do zarzutów odwołania. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po wnikliwej analizie materiału sprawy WSA trafnie stwierdził że organ wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, iż fakt, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie, jak już wyżej wskazano organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Jednocześnie nawiązując do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że skoro nie istnieją wiążące przepisy prawa określające sposób przeprowadzenia przez organy oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to nie sposób wykluczyć żadnej metody, za pomocą, której można dokonać oceny wymaganej art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej: p.o.ś.) i ją uzasadnić. Z art. 204 ust. 2 p.o.ś. wynika, że ustawodawca dopuścił zastosowanie odstępstw od granicznych wielkości emisji i możliwość tę pozostawił uznaniu organu administracji publicznej. Jeśli zatem przepisy prawa nie wskazują podstaw do przedmiotowej oceny, a i nie wykluczają żadnej metody, za pomocą której dochodzi do tej oceny, to organ działając w ramach uznania administracyjnego dopuszczonego brzmieniem art. 204 ust. 2 p.o.ś. dla wyliczenia korzyści środowiskowych mógł zastosować metodę zgodną z posiadaną wiedzą ekspercką. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3843/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające w sprawie - Minister ani Marszałek nie przekroczyły w tym względzie granicy uznania administracyjnego. W myśl art. 204 ust. 3 p.o.ś. przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Wskazane czynniki powinny zatem zostać przez prowadzącego instalację zestawione z nieproporcjonalnością kosztów i korzyści, aby umożliwić organowi udzielenie odstępstwa. W niniejszej sprawie organy wykonując powyższy obowiązek, w sposób przekonywujący przedstawiły i uzasadniły ustalenia podjęte w tym zakresie. W świetle przedstawionego stanu sprawy i argumentacji Ministra wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mającej podstawę w zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym materiale dowodowym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skonstatować należy, że Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził podstaw do uznania aby zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zasadnie zatem oddalił wniesioną skargę przyjmując za podstawę art. 151 p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.