III OSK 2158/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 539/19 w sprawie ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 8 września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. (dalej: skarżący ) wyrokiem z 25 września 2019 r., w sprawie II SAB/Wa 539/19 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 zł. W motywach zapadłego orzeczenia Sąd I instancji opisał czynności wykonywane przez organ poczynając od wpływu wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), (dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do czasu wniesienia przez niego skargi do sądu co miało miejsce 24 czerwca 2019 r. Sąd I instancji stwierdził, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. został naruszony przez organ w stopniu istotnym. W aktach znajduje się pismo o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, jednak we wskazanym terminie (4 lipca 2018 r.) sprawa nie została przez organ załatwiona. Po tym czasie organ nie informował już wnioskodawcy o wyznaczeniu innego terminu załatwienia sprawy. Nie wskazywał też przyczyn zwłoki w jej załatwieniu. Wszystkie dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy zostały zgromadzone do 6 grudnia 2018 r. organ przez okres 9 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie. Sąd uznał również, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nosiła ona cechy oczywistej i wyraźniej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy, pomimo, że zgromadził w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia nie zakończył postępowania i w efekcie nie wydał decyzji administracyjnej. Wymierzona na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę okoliczności sprawy, w szczególności brak dołożenia przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postepowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art.22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 8 września 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 8 września 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (16 czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (10 listopada 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 27 czerwca 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu 6 grudnia 2018 r. 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj naruszenie art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w kwocie 500 zł., w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej Minister wskazał, że istotnym w sprawie jest fakt, iż organ w czasie złożenia wniosku przez skarżącego nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na załatwienie sprawy. W tym zakresie był zależny od sprawności i szybkości przekazywania właściwych dokumentów przez inne organy. Wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy było uzasadnione, bo organ potrzebuje realnego czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Organ wskazał również na duży wpływ spraw wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co jest czynnikiem obiektywnie weryfikowalnym i powinno być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W podsumowaniu skarżący kasacyjnie wywiódł, że w przypadku wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie nie tylko przyczyn jej wymierzenia, ale i uzasadnienie wysokości oraz miarkowanie jej do stopnia zawinienia organu. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że w realiach przedmiotowej sprawy poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, bez orzekania o wymierzeniu grzywny byłoby wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia i to wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona wyłącznie na drugiej z tych podstaw tj . naruszeniu przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wynikiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest badanie przez sąd, czy postępowanie organu prowadzone było prawidłowo z punktu widzenia efektywności oraz pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być stwierdzone jedynie wówczas, gdy organ mając kompetencje do podjęcia danej czynności lub wydania konkretnego aktu, nie realizuje swych kompetencji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd bezczynności lub przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę orzekania przez sąd w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a ich prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna jest kolejną sprawą dotyczącą bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w której powoływane są bardzo zbliżone wręcz identyczne zarzuty kasacyjne. Sąd, podobnie jak to miało miejsce w sprawach poprzednio rozpoznawanych, stwierdza że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej, w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż reguluje on sposób rozstrzygania spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sądu jest efektem przeprowadzonego przed nim postępowania, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Podstawą zaś skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia wraz z przepisami regulującymi samo rozstrzygnięcie, a nie wyłącznie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie FSK 1369/04, z dnia 8 lutego 2007 r. w sprawie FSK 1412/06 – dostępne w CBOSA ). W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., organ zarzucając błędną ocenę stopnia bezczynności i chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu był zobowiązany do powiązania tego zarzutu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, które określają terminy rozpoznania sprawy, aby wykazać, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym skoro WSA na podstawie art. 35 k.p.a. ocenił bezczynność w prowadzonym przez skarżącego kasacyjnie postępowaniu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa to nie można temu rozstrzygnięciu skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż jest ono zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym czy materialnym, których w skardze kasacyjnej nie powołano ( zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie I OSK 1649/17, z dnia 12 stycznia 2018 r., w sprawie I OSK 296/16 – dostępne w CBOSA ). W konsekwencji należało uznać, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie jest uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też do poszukiwania takiej podstawy. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 15 maja 2015 r., w sprawie I OSK 1329/14 ). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również trafności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie tego środka wobec organu jest uprawnieniem sądu, z możliwości wymierzenia grzywny sąd rozpoznający sprawę może skorzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wymierzenie grzywny powinno być warunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie temu, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności lub przewlekłości w prowadzonych postępowaniach. Tak więc wymierzenie grzywny spełnia funkcję nie tylko represyjną, ale i prewencyjną. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych przesłanek do tego aby zakwestionować sam fakt wymierzenia grzywny, jak i jej wysokość. Sąd I instancji wyjaśnił jakimi motywami kierował się wymierzając grzywnę w niskiej, bo 500 zł. wysokości. Ustalenia te znajdują odzwierciedlenie w sposobie prowadzenia sprawy przez organ oraz braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia postępowania. Organ w sposób rażący naruszył nie tylko przepisy k.p.a. przewidujące terminy rozpoznania spraw, ale również konstytucyjną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu władzy publicznej. Wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł. można określić jako minimum niezbędne do spełnienia funkcji prewencyjno – represyjnej i odpowiadającej poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Należy pamiętać, że skarżący od długiego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, w takiej sytuacji organ winien wykazać się wnikliwością i dążyć do jak najszybszego rozpoznania sprawy, a nie zasłaniać się brakami kadrowymi i dużą ilością spraw podlegających rozpoznaniu. W tej sytuacji rzeczą wręcz oczywistą jest, że nie został naruszony przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wymierzona grzywna orzeczona została dolnych granicach określonych tym przepisem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że może on być naruszony w dwóch przypadkach tj. wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jak i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania ( zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie II FPS8/09 – dostępna w CBOSA ). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., w sprawie I OSK 1605/09 ). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył przepisu art.141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób prawidłowy umożliwiający kontrolę instancyjną. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i jej wysokości oraz dlaczego uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.