III OSK 2171/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 40/25 w sprawie ze skargi A. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 października 2024 r. nr 5479 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 lipca 2025 r. (II SA/Wa 40/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także "p.p.s.a.") oddalił skargę A. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 21 października 2024 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z 5 marca 2024 r. Komendant Miejski Policji w S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o zwolnienie ze służby skarżącego, z uwagi na okoliczność, że w okresie niespełna 3 lat (licząc od 7 kwietnia 2021 r.) skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez 357 dni, zaś każde z tych zwolnień (trwających od 4 do 28 dni) przeplatane było krótkim ("z reguły kilku lub kilkunastodniowym") okresem pełnienia służby. KMP przedstawił zestawienie nieobecności skarżącego w okresie od 2021 r. do 12 marca 2024 r., z czego w samym 2023 r. – absencja wynosiła łącznie 179 dni, wynikająca łącznie z 14 zwolnień lekarskich. Opisany został także przebieg służby skarżącego i zajmowanych przez niego stanowisk, począwszy od przyjęcia do służby (10 listopada 2010 r.), aż do chwili zwolnienia (19 lipca 2024 r.). KMP zwrócił uwagę na negatywny wpływ nieobecności skarżącego na realizację zadań służbowych komórek organizacyjnych Policji, w których pełnił służbę, związany z dezorganizacją służby i utrudniający zachowanie jej ciągłości (m.in. wydłużenie czasu reakcji na zdarzenia i większe obciążenie innych policjantów obowiązkami służbowymi). KMP opisał okoliczności skierowania skarżącego na badanie przez komisję lekarską, w wyniku którego orzeczono ograniczoną zdolność skarżącego do służby. Komendant zwrócił uwagę na powszechnie znany problemem kadrowy w Policji i wskazał, że długotrwały brak dyspozycyjności funkcjonariusza, ma negatywny wpływ na wykorzystanie zajmowanego przez niego etatu, podsumowując, że "tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność". Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że skarżący 31 października 2023 r. został skierowany na badanie do Pomorskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Gdańsku w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. Orzeczeniem z 19 grudnia 2023 r. komisja lekarska orzekła o zdolności skarżącego do pełnienia służby, określając kategorię "B" - Zdolny do służby z ograniczeniem, zdolny do służby na ostatnio zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu zawarty jednak został zapis odnośnie przeciwwskazań do pełnienia służby w terenie. Pismem z 25 marca 2024 r. skarżący został poinformowany przez organ o wszczęciu względem niego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.; dalej także: "u.o.P."), z jednoczesnym pouczeniem o przysługujących uprawnieniach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Poinformowano również o zgromadzeniu materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji. Odrębnym pismem z 25 marca 2024 r. wezwano skarżącego do wskazania zakładowej organizacji związkowej w terminie 3 dni od dnia doręczenia pisma. Następnie zwrócono się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa pomorskiego o wydanie opinii. Uchwałą Prezydium z 16 kwietnia 2024 r. nie zgłoszono zastrzeżeń do decyzji zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Rozkazem personalnym z 4 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 u.o.P., KWP zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 19 lipca 2024 r., nadając decyzji zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności. Opisując szczegółowo dotychczasowy przebieg sprawy, bazując na zestawieniu KMP z 29 maja 2024 r. organ zwrócił szczególną uwagę, że w okresie od 22 stycznia 2014 r. do 16 maja 2024 r. skarżący przebywał łącznie 606 dni na zwolnieniach lekarskich z różnych przyczyn, co bezpośrednio wpływało na możliwość realizacji stawianych Policji zadań, z uwagi na temporalną niezdolność funkcjonariusza do wypełniania obowiązków służbowych, naruszając tym samym ważny interes służby, związany z trudnościami organizacyjnymi wskutek tejże nieobecności. Sytuacji tej nie zmienia także nieostateczne uznanie skarżącego za zdolnego do służby z ograniczeniem, które również może wpływać na potencjalną możliwość wydalenia ze służby, z uwagi na brak możliwości pogodzenia stwierdzonych ograniczeń z aktualnymi potrzebami kadrowymi czy stanowiskowymi danej jednostki Policji. Analizując także przebieg służby skarżącego i wydawane na jego temat opinie, KWP stwierdził, że żadna z 45 analizowanych not nie wskazuje na uzyskanie przez opiniowanego najwyższych ocen (5 lub 6), bowiem większość z nich jest na poziomie 3, zwłaszcza w kontekście dyspozycyjności. Uzyskiwane wyniki plasowały się zatem na średnim poziomie, również co do oceny wyników przeprowadzanych interwencji w skali wszystkich jednostek, w których służbę pełnił skarżący. Zdaniem KWP liczne absencje skarżącego, jego dotychczasowa postawa wyrażająca negatywne nastawienie do służby i prezentowany do niej stosunek ukierunkowany wyłącznie na chęć uzyskania świadczeń emerytalnych nie daje gwarancji, że stosowana praktyka zwolnień lekarskich nie będzie dalej kontynuowana oraz, że funkcjonariusz ten będzie w stanie poddać się szczególnej dyscyplinie służbowej jaka obowiązuje w służbie mundurowej, jaką jest Policja. W konsekwencji organ stwierdził, że to nie tyle długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie jest kluczowa, ile negatywne skutki wywołane tą długotrwałą absencją chorobową mogą stanowić podstawę rozwiązania stosunku służbowego z policjantem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Na skutek rozpatrzenia złożonego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy rozkazem personalnym z 21 października 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalając ją na 22 lipca 2024 r., w pozostałej zaś części utrzymując skarżony rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu KGP zastrzegł, że nie kwestionuje prawa skarżącego do korzystania ze zwolnień lekarskich (zgodnie z obowiązującymi przepisami), jak również nie kwestionuje decyzji lekarzy w powyższym zakresie, a badanie tych okoliczności w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby byłoby działaniem nieuprawnionym, jednakże długotrwałe niepełnienie przez skarżącego służby spowodowane jego absencją, wynikającą ze zwolnień lekarskich znacząco wpływało na organizację służby w każdej z komórek organizacyjnych pionu prewencji, w której ją pełnił w okresie ponad 3 lat poprzedzających zwolnienie ze służby w Policji. Skarżący obowiązany był realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w związku ze znaczną nieobecnością w służbie nie wykonywał żadnych czynności służbowych łącznie przez blisko rok. Według KGP stan faktyczny sprawy mający związek przede wszystkim z częstą absencją skarżącego w służbie, ale także ze stwierdzonym u niego ograniczeniem zdrowotnym uzasadnił potraktowanie zaistniałej sytuacji jako sprzecznej z ważnym interesem służby, a tym samym dającej podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. W ocenie KGP skarżącemu z całą pewnością nie można przypisać cechy dyspozycyjności i gotowości do wykonywania ustawowych zadań Policji - dalsze oczekiwanie na ewentualne zakończenie obowiązywania ograniczenia w pełnieniu służby na jakimkolwiek stanowisku, przy jednoczesnym pobieraniu przez skarżącego uposażenia w pełnej wysokości jest całkowicie sprzeczne z dobrem służby i uzasadnia zwolnienie, gdyż nie jest wiadomym, czy i kiedy skarżący odzyska pełną zdolność do jej pełnienia. Istotne jest również to, że po zainicjowaniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby skarżący w dalszym ciągu korzystał z kolejnych zwolnień lekarskich. Ostatecznie KGP dodał także, że nadanie decyzji o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było koniecznością jak najszybszego rozwiązania stosunku służbowego z osobą, której pozostawanie w służbie jest sprzeczne z ważnym interesem Policji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącego. W ocenie Sądu organy obu instancji w prawidłowy sposób zastosowały właściwy przepis prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P., odwołując się w tej materii do specyfiki pracy funkcjonariuszy Policji, którzy winni mieć świadomość tego, że pełnienie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami, ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Wprawdzie policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby, jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Jak bezspornie wynika z akt sprawy, od początku 2022 r. liczba dni nieobecności skarżącego w pracy zaczęła znacząco rosnąć: dla porównania, w 2021 r. wymiar absencji skarżącego wyniósł 51 dni, a w 2022 r. - już 153 dni i w 2023 r. - 177 dni; w okresie od 27 marca 2021 r. do 16 maja 2024 r. skarżący nie wykonywał obowiązków służbowych przez łącznie 436 dni. Organy prawidłowo zatem ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały poprawnej subsumpcji normy wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., a także wyczerpująco uzasadniły związek długotrwałej absencji skarżącego na służbie z naruszeniem interesu tej formacji. W ocenie Sądu organy obu instancji nie naruszyły także przepisów postępowania, bowiem umożliwiły skarżącemu i jego pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i wskazanie organizacji związkowej celem zaopiniowania decyzji. Odnośnie z kolei zgłoszonych wniosków dowodowych, WSA wyjaśnił, że wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jednak przedmiotem dowodu są wyłącznie okoliczności mogące się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie wszystkie okoliczności sprawy. Sąd meriti, w kontekście nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności zwrócił także uwagę, że niewykonanie rozkazu personalnego skutkujące pozostawaniem w służbie policjanta, który nie jest w stanie pozostawać do dyspozycji przełożonych, godzi w interes Policji, a tym samym w interes społeczny, stąd też organy obu instancji zasadnie nadały wydanym rozkazom tenże rygor, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił: 1) naruszenie przepisów art. 134 p.p.s.a., obligujących w/w sąd do badania, przy wydaniu zaskarżonego rozkazu przez organy czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji, w której doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt. 5 u.o.P., z uwagi na brak wskazania przez organ ważnego interesu służby, a także traktowania tej przesłanki rozszerzająco w sytuacji, w której strona powróciła do pracy i wykonywała stawiane jej zadania w sposób prawidłowy; 2) naruszenie przepisów art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego rozkazu organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, w sytuacji, w której doszło do oczywistego naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, a które to naruszania zostały wyszczególnione w poszczególnych środkach odwoławczych strony; 3) naruszenie zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. (kontrola sądów administracyjnych ma polegać na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w ramach kontroli aktów organów administracji i nie rozpoznanie w sposób wyczerpujący zarzutów strony wyszczególnionych w skardze do WSA w Warszawie, gdy prawidłowe rozpoznanie zarzutów zawartych w skardze doprowadziłoby WSA w Warszawie do uwzględnienia skargi lub uchylenia zaskarżonych rozkazów personalnych do ich ponownego rozpoznania; 4) naruszenie przepisów art. 45 Konstytucji RP stanowiących, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sytuacji, w której w wydawaniu zaskarżonego wyroku brała osoba powołana przez wadliwie wybrany KRS; 5) naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. [przyp. NSA] pozwalający przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; podczas rozprawy w/w sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności sąd nie zbadał istotnych dowodów, które zostały wskazane przez stronę w poszczególnych środkach odwoławczych, a które to dowody nigdy nie zostały oddalone zarówno przez organ jak i przez sąd, a ponadto WSA w Warszawie w treści uzasadnienia nie wskazał, które to właściwe ustalenia doprowadziły do wydania rozkazu personalnego, co uniemożliwiło stronie właściwe odniesienie się do zaskarżonego wyroku, ponadto WSA w Warszawie nie rozpoznał wniosków dowodowych strony, które zdaniem strony doprowadziłyby do orzeczenia odmiennego, niż orzeczone; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 41 ust 2 pkt. 7 u.o.P. poprzez jego niezastosowanie przez organ, który miał możliwość podjęcia rozkazu w trybie wyżej wskazanego przepisu prawa, czego nie uczynił, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt. 5 u.o.P., a które to zastosowanie doprowadziło do braku wyczerpania wszelkich innych sposobów rozwiązania stosunku służbowego ze stroną, a także błędnego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt. 5 i.o.P. w sytuacji, w której Komisja Lekarska stwierdziła jego przydatność i zdolność do wykonywania zadań w Policji, czym dopuszczono stronę do służby, której przebieg po zakończonym leczeniu nie był kwestionowany przez organ, ponadto zastosowano art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. w sposób dowolny, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozkazu niezgodnie z wyżej przywołanym przepisem prawa. W uzasadnieniu skarżący zaakcentował nieprawidłowości w obsadzie składu orzekającego WSA, co miałoby prowadzić do konieczności uchylenia wyroku, a także brak spełnienia jakichkolwiek racjonalnych przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Główna argumentacja skupia się zatem na wydanym, nieostatecznym orzeczeniu komisji lekarskiej, które stwierdzało przydatność skarżącego do służby z ograniczeniami, co z kolei miałoby implikować brak możliwości jego zwolnienia. W ocenie skarżącego nie ma pewności czy komisja lekarska nie stwierdzi pełnej przydatności do służby, a to z kolei stałoby w sprzeczności do wydanego rozkazu personalnego, który został zaskarżony. Zaprezentowana została własna wykładnia różnych przepisów ustawy o Policji umożliwiających zwolnienie funkcjonariusza w przypadku nieobecności na służbie, z odwołaniem się do stanowiska judykatury oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Skarżący zaznaczył, że nigdy nie można mieć gwarancji pewności, co do pełnej dyspozycyjności funkcjonariusza, a wynika to jego zdaniem ze specyfiki służby, obarczonej znacznymi obciążeniami psychicznymi. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. rola Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu branych pod uwagę z urzędu przyczyn nieważnościowych. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono okoliczności, które mogłyby skutkować nieważnością postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podobnie nie ziściły się również przesłanki z art. 189 p.p.s.a., brane pod uwagę z urzędu. W konsekwencji zakres kontroli realizowanej przez NSA wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości skarżonego orzeczenia, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy kasacyjne wyznacza przepis art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w rozpoznawanej sprawie podniósł obie kategorie zarzutów kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności rozważaniom poddane zostaną zarzuty dotyczące przepisów postępowania, bowiem od prawidłowości ustalenia przebiegu stanu faktycznego sprawy lub braku skutecznego jego podważenia uzależniona jest możliwość weryfikacji poprawności zastosowania przepisu prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny. Skarga kasacyjna oceniana wedle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Jako pierwszy rozważaniom poddany zostanie zarzut zawarty w pkt 4 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 Konstytucji RP w związku z niewłaściwą zdaniem skarżącego obsadą sądu orzekającego, albowiem zarzut ten jest najdalej idący w skutkach. Mimo jego wadliwej konstrukcji, wskutek braku skonkretyzowania, który paragraf ostatecznie stanowi jego podstawę, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając treści uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09, zobligowany był do jego rozpoznania. W tej materii podzielić należy argumentację przedstawioną przez organ w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wraz z przytoczonym tam orzecznictwem sądów administracyjnych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sam fakt powołania danego sędziego na stanowisko przy udziale Krajowej Rady Sądowniczej ukonstytuowanej na mocy przepisów ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) nie przesądza o braku bezstronności danego sędziego czy też jego zależności od organów władzy ustawodawczej (zob. wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r., C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. i in., ECLI:EU:C:2019:982, pkt 133; zob. też wyroki TSUE: z 2 marca 2021 r., C-824/18, A.B. i in., EU:C:2021:153, pkt 122; z 20 kwietnia 2021 r., C-896/19, Repubblika, ECLI:EU:C:2021:311, pkt 56; z 15 lipca 2021 r., C-791/19, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, ECLI:EU:C:2021:596, pkt 97). Jednocześnie okoliczność, że organ taki jak Krajowa Rada Sądownictwa, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok TSUE z 9 lipca 2020 r., C-272/19, Land Hessen, EU:C:2020:535, pkt 55, 56). W wyroku TSUE z 4 września 2025 r., "R" S.A. przeciwko AW "T" Sp. z o.o., C-225/22, ECLI:EU:C:2025:649, pkt 50 wraz z powołanym w jego treści wyrokiem TSUE z 21 grudnia 2023 r., L. G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, C-718/21, ECLI:UE:C:2023:1015, Trybunał ten orzekł, że wadliwe powołanie nie prowadzi do uznania udziału sędziego w składzie orzekającym za naruszające prawo strony do niezawisłego, bezstronnego sądu ustanowionego ustawą w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Powyższa argumentacja przekłada się także na brak możliwości naruszenia sygnalizowanej przez skarżącego normy konstytucyjnej zawartej w art. 45 Konstytucji RP, czyniąc podniesiony zarzut bezpodstawnym. Abstrahując od przedstawionej argumentacji warto także zauważyć, że strona skarżąca wcześniej nie kwestionowała w sposób przewidziany przepisami legalności składu Sądu pierwszej instancji powołanego do rozpoznania sprawy. Nie został bowiem złożony wniosek w trybie art. 5a ustawy 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) o przeprowadzenie tzw. testu bezstronności i niezawisłości kwestionowanego sędziego lub sędziów, zważywszy, że skarżący został powiadomiony o składzie rozpoznającym w piśmie z 3 czerwca 2025 r. (k. 37), doręczonym 9 czerwca 2025 r. (k.42) czy też wniosek o wyłączenie sędziego lub sędziów w trybie art. 19 p.p.s.a., jeżeli w ocenie skarżącego zachodziły okoliczności tego typu, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności sędziego lub sędziów. Kwestia rzekomej wadliwości składu orzekającego WSA pojawiła się dopiero na etapie złożonej skargi kasacyjnej, co traktować należy wyłącznie jako konsekwencję niezadowolenia z treści zaskarżonego orzeczenia. Podniesiony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie również z tej przyczyny, że skarżący nie wyjaśnił czym przejawiać miałoby się naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poza ogólnym powołaniem się na kwestię niewłaściwej obsady sądu. Brak zatem jakiegokolwiek uzasadnienia słuszności podniesionego zarzutu. Jako nieskuteczne należało ocenić także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, wyrażone w pkt 1 – 3 oraz 5 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie dopatrzył się w działaniu Sądu pierwszej instancji tego rodzaju uchybień, mających istotny wpływ na wynik sprawy, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd ten zbadał sprawę w sposób wszechstronny, nie ograniczając się wyłącznie do podniesionych przez skarżącego zarzutów skargi, wyjaśniając przy tym motywy zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, uznając że organy w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. pod zaistniały stan faktyczny. WSA nie doszukał się w działaniu organów podstaw do uznania, iż naruszyły one przepisy postępowania, o czym świadczy choćby fakt umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, o czym pouczany był w piśmie z 25 marca 2024 r. stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby do którego dołączone zostało także pouczenie o uprawnieniach i obowiązkach (k. 83-84) i ocenę taką podziela NSA. Skarżący skorzystał z przysługującego prawa i w całym toku postępowania przed organami pozostawał aktywny za pośrednictwem swojego pełnomocnika, a także osobiście, co potwierdza zapoznanie się z aktami sprawy 10 maja 2024 r. i zrobienie ich fotokopii, składane pisma wraz z wnioskami dowodowymi, złożone odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie skarga do WSA i skarga kasacyjna do NSA. Należy także podzielić zapatrywania wyrażone przez Sąd meriti, jak też i organ odwoławczy, że KWP wydając rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. zobligowany był wyłącznie do zgromadzenia dowodów, które były istotne z punktu widzenia prawidłowego załatwienia sprawy. Stąd też organ nie miał obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów, o które wnioskowała strona, jeżeli uznał, że są one nieprzydatne na poczet rozpoznania sprawy, jak miało to zresztą miejsce. Organy obu instancji w sposób szczegółowy i skrupulatny opisały przebieg służby skarżącego, opierając się na dostępnym materiale źródłowym w postaci akt osobowych, w tym okresów absencji, wynikających z przedkładanych zwolnień lekarskich, co ostatecznie skutkowało uznaniem naruszenia istotnego interesu służby i wydaleniem z szeregów Policji. Słusznie zatem organ odwoławczy powołując się na art. 78 § 1 k.p.a., a następnie Sąd meriti wyjaśnił, że organ administracji publicznej wprawdzie zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże przedmiotem dowodu są wyłącznie te okoliczności, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie zaś wszystkie okoliczności sprawy. Co więcej, organ pierwszej instancji w istocie odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, zwłaszcza z pisma z 20 maja 2024 r. W celu pełnego zobrazowania sprawy wystąpiono m.in. do KMP w S., KPP w W. oraz Centralnej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi do Spraw Wewnętrznych o przesłanie niezbędnych informacji. Zgromadzony został liczny materiał dowodowy w postaci choćby opinii służbowych, raportów, zwolnień lekarskich, list obecności czy kart ewidencyjnych i efektywności służby policjanta, który został szczegółowo przeanalizowany przez KWP i do którego się odniesiono. Organ pierwszej instancji wypowiedział się także w kwestii wniosku o zawieszenie postępowania (str. 19 uzasadnienia). Skarżący nie wyjaśnia jakie jego zdaniem wnioski dowodowe nie zostały przez WSA rozpoznane, skoro stanowisko w tej materii w treści skargi ograniczone zostało wyłącznie do podtrzymania wniosków złożonych przed KWP i KGP, które wszakże były ocenione przez te organy, a także ostatecznie przez Sąd pierwszej instancji, wskazując, że w toku sprawy nie wszystkie dowody wnioskowane przez stronę były niezbędne do jej prawidłowego wyjaśnienia. Brak wydania formalnych rozstrzygnięć w tej kwestii czy to przez organy czy przez Sąd nie świadczy ponad wszelką wątpliwość o naruszeniu jakiegokolwiek przepisu, skoro podmioty te (każdy z osobna) wypowiedziały się w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego. Nie sposób choćby uznać, że brak przesłuchania skarżącego mógłby wywrzeć wpływ na treść wydanego rozkazu personalnego w sytuacji kompletności i zupełności materiału dowodowego, wystarczającego do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Co więcej, zgodę na zwolnienie skarżącego wyraziła także właściwa organizacja związkowa, choć jej opinia nie była dla organu wiążąca w sprawie. Powyższe potwierdza, iż materiał dowodowy poddany ocenie został obszernie zgromadzony, a następnie wnikliwie przeanalizowany najpierw przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, następnie Komendanta Głównego Policji wskutek złożonego odwołania od decyzji, później zaś przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na złożoną skargę. Oceny dokonane przez każdy z tych podmiotów były prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ramach kontroli legalności dokonywanej przez Sąd a quo wydanych przez organy decyzji naruszenia przez nie przepisów czy to art. 3 § 1 lub 2 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a, bądź też art. 113 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, czego efektem było zamknięcie rozprawy i wydanie orzeczenia. Należy przy tym zważyć, że przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu (vide: wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2788/20; wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., III OSK 2816/21; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Przepis ten nie stanowi zatem podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 19 marca 2024 r., III OSK 1435/22). Sprawa została zatem wnikliwie oceniona, w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Wbrew argumentacji skarżącego Sąd meriti wyjaśnił, co stanowiło podstawę rozstrzygnięcia, powołując się w tej materii na zestawienie liczby dni absencji skarżącego w poszczególnych latach, która pozostawała w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem istotnego interesu służby. Z tych względów nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut opisany w pkt 5 skargi kasacyjnej. Co się tyczy z kolei zarzutu zawartego w pkt 3 skargi kasacyjnej, to jak trafnie stwierdził to NSA w ramach wyroku z 11 grudnia 2025 r. (III OSK 2374/22) przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Jak wyjaśniono, Sąd meriti zbadał sprawę pod kątem ewentualnego naruszenia przez organy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i doszedł do trafnych wniosków, że do tego typu naruszeń nie doszło. Ponadto WSA nie mógł naruszyć dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem w ogóle nie stosował go w sprawie. Podstawę bowiem rozstrzygnięcia stanowił art. 151 p.p.s.a. Wszystkie przy tym podniesione w skardze zarzuty zostały zweryfikowane przez Sąd, który nie odnalazł podstaw do ich uwzględnienia. Nie zostały stwierdzone naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też prawa materialnego. Ostatecznie także i zarzuty opisane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej nie mogły odnieść oczekiwanego rezultatu. Jak wielokrotnie stwierdzał NSA "w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (tak przykładowo: NSA w wyrokach z 24 czerwca 2025 r., III OSK 233/24 oraz z 10 grudnia 2025 r., III OSK 2869/22). Organy obu instancji, a następnie także Sąd a quo wyjaśniły dlaczego ich zdaniem ziściła się przesłanka istotnego interesu służby determinująca konieczność zwolnienia skarżącego z szeregów Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Wyjaśniono bowiem, że ma to związek z brakiem możliwości wykonywania przydzielonych formacji jaką jest Policja ustawowych zadań wskutek częstej, cyklicznej absencji funkcjonariusza – skarżącego przerywanej kilku lub kilkunastodniowymi powrotami do służby, a tym samym brakiem pełnej dyspozycyjności powodując znaczne trudności organizacyjne (dezorganizację) wywołane koniecznością przydzielania jego zadań innym policjantom. Warto przy tym dodać, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby z uwagi na istotny interes służby wskutek braku pełnej dyspozycyjności wywołanej częstą nieobecnością na służbie wielokrotnie potwierdzał także NSA (vide: wyroki z: 26 listopada 2025 r., III OSK 1072/25; 3 grudnia 2024 r., III OSK 1680/23; 26 września 2024 r., III OSK 1007/24; 30 kwietnia 2024 r., III OSK 1744/23; 23 listopada 2022 r., III OSK 4883/21; 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4996/21). Taka sytuacja ma miejsce również w niniejszym przypadku, stąd prawidłowo skarżący został wydalony ze służby przy uwzględnieniu treści art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. Wbrew argumentacji skarżącego, WSA nie dokonał rozszerzającej wykładni powołanego przepisu ustawy o Policji, a wydane rozstrzygnięcie mieści się w ramach jego kompetencji. Chwilowy powrót skarżącego do służby, czy też raczej zaprzestania korzystania ze zwolnień lekarskich nastąpił dopiero w momencie kiedy powziął on informacje o wszczętym z urzędu przez KWP postępowaniu w kierunku zwolnienia ze służby (vide str. 16-17 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), a i tak skarżący w dalszym ciągu, po krótkiej przerwie korzystał ze zwolnień lekarskich. Skoro zatem skarżący w oparciu o podniesione zarzuty nieskutecznie podważał ustalenia Sądu meriti w zakresie przebiegu stanu faktycznego sprawy, stosownym jest rozważenie drugiej kategorii zarzutów z obrębu naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć należy, że przepis art. 41 u.o.p. zawiera katalog przyczyn obligatoryjnego (ust. 1) i fakultatywnego (ust. 2) zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. W niniejszym przypadku podstawę zwolnienia stanowił przepis umożliwiający fakultatywne rozwiązanie stosunku służbowego, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. "[p]olicjanta można zwolnić ze służby w przypadkach: 5) gdy wymaga tego ważny interes służby". Tym samym, w istocie przepis ten wyznaczył wyłącznie jedno kryterium, które musi wykazać organ, chcąc skorzystać z tej podstawy zwolnieniowej, sprowadzające się do "ważnego interesu służby". Kontrola legalności aktów administracyjnych organów Policji w takich przypadkach ma ograniczony zakres i sprowadza się do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad słuszności, czy też sprawiedliwości, lecz weryfikacji, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalaniu stanu faktycznego oraz czy wybrał jedno z rozwiązań przewidzianych przepisem prawa materialnego. W przypadkach fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, rola sądów administracyjnych jest ograniczona do zbadania, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy administracyjne pozbawione są natomiast kompetencji do wkraczania w uprawnienia organów odnośnie decydowania o pozostawieniu lub zwolnieniu danej osoby ze służby w formacji umundurowanej, jaką jest Policja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe kryteria w analizowanej sprawie zostały spełnione. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że skarżący przejawiał negatywne nastawienie do służby i prezentowany do niej stosunek ukierunkowany wyłącznie na chęć uzyskania świadczeń emerytalnych. Lekceważący stosunek do służby potwierdzają także właśnie liczne absencje, które chwilowo zakończyły się dopiero wskutek uzyskania informacji o wszczęciu z urzędy postępowania w przedmiocie wydalenia ze służby. W kontekście natomiast problemów zdrowotnych skarżącego, stanowiących podstawę licznych zwolnień lekarskich, wywołanych m.in. wypaleniem zawodowym na które zwracał uwagę, warto odnotować, że w celu poprawy zdrowia psychicznego na prośbę skarżącego przełożony dwukrotnie wyrażał zgodę na przeniesienie do innych jednostek Policji (vide: str. 13 i 14 uzasadnienia rozkazu KWP). Słusznie zatem organ pierwszej instancji stwierdził, że w całym toku służby uwzględniany był także i interes skarżącego. Poza tym, przełożeni skarżącego przez dłuższy okres czasu tolerowali liczne nieobecności funkcjonariusza, a dopiero w 2024 r. podjęto decyzję o poinformowaniu KWP o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania mającego na celu wydalenie skarżącego ze służby. Co do zasady, decyzja podejmowana na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa wyrażeń nieostrych, prawnie niezdefiniowanych – w rozpatrywanej sprawie: w postaci "ważnego interesu służby". Stąd też skoro ustawodawca kwestie związane ze zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten musi ocenić zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego policjanta, przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta (także w życiu prywatnym), które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interes społeczny przejawiający się istotnym interesem służby wyprzedził indywidualny interes skarżącego, co w świetle okoliczności analizowanego przypadku doprowadziło do zwolnienia skarżącego ze służby. Oprócz tego w kontekście zarzutu kasacyjnego zawartego w pkt 6 należy zaznaczyć, że każde postępowanie wszczęte na podstawie art. 41 ust. 1 lub 2 u.o.P. ma odrębny przedmiot w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wskazane postępowania są niezależne od siebie, a ich przedmiotem są właściwe (odrębne) podstawy umożliwiające zwolnienie funkcjonariusza ze służby. A zatem skoro organ zdecydował się na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego, którego podstawę stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. to tym samym nie mógł wydać rozstrzygnięcia na innej podstawie, jeżeli stwierdził, że ziściły się przesłanki określone tym przepisem lub też analizować sprawy pod kątem innych potencjalnie możliwych do zastosowania w sprawie przepisów umożliwiających zwolnienie w warunkach fakultatywnej lub obligatoryjnej decyzji. Nie sposób zatem dostrzec w postępowaniu Sądu a quo naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 7 u.o.P. skoro zarówno sąd ten, jak i organy administracyjne w ogóle przepisu tego nie wskazywały, jako materialnoprawnej podstawy swojego rozstrzygnięcia. Faktem bezspornym jest, że skarżący w okresie od 22 stycznia 2014 r. do 16 maja 2024 r. przebywał łącznie 606 dni na zwolnieniach lekarskich z różnych przyczyn, z czego w samym okresie od 27 marca 2021 r. do 16 maja 2024 r. było to łącznie 436 dni. Przy czym, okresy te przerywane były kilku lub kilkunastodniowymi obecnościami na służbie, a przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 u.o.P. wymaga natomiast, upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby co z uwagi na czasowe powroty do służby nie miało miejsca w sprawie, stąd nie miałby on zastosowania do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. To zatem obiektywna przyczyna w postaci licznej nieobecności skarżącego i wywołana tym dezorganizacja stanowiła podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia, na którą nie miało wpływu wydanie przez komisję lekarską orzeczenie stwierdzające przydatność skarżącego do służby. Powyższe powody legły u podstaw przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, skutkujących koniecznością jej oddalenia, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Podstawę z kolei rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowił art. 204 pkt 1 p.p.s.a.