III OSK 1072/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasiowski sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1912/24 w sprawie ze skargi I. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 17 listopada 2022 r. nr 4090 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1912/24 oddalił skargę I. M. (dalej: "skarżąca") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z 17 listopada 2022 r. nr 4090 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 9 sierpnia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej: "KWP") o zwolnienie skarżącej - wówczas asystenta Zespołu ds. Nieletnich i Patologii Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [...], ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), tj. z uwagi na "ważny interes służby". Jako przyczynę wniosku wskazano długotrwałą nieobecność skarżącej w służbie, bowiem w latach 2019-2022 absencja w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła 513 dni. W dniu 22 sierpnia 2022 r. KWP wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, o czym poinformował skarżącą. Następnie pismem z 30 sierpnia 2022 r. wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. dolnośląskiego o opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby. W odpowiedzi strona związkowa wyraziła negatywną opinię w zakresie zwolnienia. KWP rozkazem personalnym z 21 września 2022 r. nr 1823/2022, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącą ze służby w Policji z dniem 28 września 2022 r. nadając rozstrzygnięciu, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 7 października 2022 r. Dolnośląska Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we Wrocławiu wydała orzeczenie nr RKLWr 1849-2022/F/POL, którym zaliczyła policjantkę do kat. "C" uznając, że jest trwale niezdolna do służby w Policji. KGP, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 17 listopada 2022 r. nr 4090 utrzymał w mocy decyzję z 21 września 2022 r. wyjaśniając, że istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, nie zaś kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w chwili wydania rozkazu personalnego z 21 września 2022 r. w obrocie prawnym nie funkcjonowało orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności skarżącej do służby w Policji, gdyż zostało ono wydane dopiero 7 października 2022 r. Orzeczenie to nie mogło zatem zostać uwzględnione przez organ I instancji w stanie faktycznym, jaki zaistniał w sprawie, a tym samym mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Z kolei trwające w tym czasie postępowanie w sprawie zdolności do służby nie stanowiło zagadnienia prejudycjalnego dla postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organ byłby zobowiązany wyłącznie do uwzględnienia orzeczenia komisji lekarskiej, które w chwili wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji posiadałoby przymiot decyzji ostatecznej. Wówczas obligatoryjne byłoby bowiem zwolnienie policjanta ze służby na podstawie przesłanki wynikającej z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, co wyłączałoby możliwość zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Organ podniósł następnie, że nie jest sporne w sprawie, że skarżąca w latach 2019-2022 przedstawiła kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pełnienia służby, a jej absencja w służbie w tym okresie wynosiła ponad 510 dni, tj. 1 rok i 5 miesięcy. Organ podkreślił przy tym, że w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich. Nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Organ bada jednak wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. W ocenie KGP, sytuacja skarżącej negatywnie wpływała na organizację służby w jednostce Policji, w której zobowiązana była do pełnienia służby. Skarżąca powinna bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w latach 2019-2022 przebywała na zwolnieniach lekarskich łącznie przez ponad 510 dni. Powyższa sytuacja rzutowała więc ujemnie na ważny interes służby w jednostce Policji, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów tej jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Absencja skarżącej w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Jeśli funkcjonariusz permanentnie jest nieobecny w służbie, bo przedkłada kolejne zwolnienia lekarskie, wymagane jest dokonanie stosownych zmian grafiku służb i wyznaczenie innych policjantów, którzy zobowiązani będą do wykonywania jego obowiązków. Przejęcie tych zadań przez innych funkcjonariuszy nie może być w sposób oczywisty ani skuteczne ani efektywne, bowiem są oni obciążeni dodatkowymi obowiązkami, które muszą wypełnić w trakcie pełnionej służby. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby", bowiem częste absencje danego funkcjonariusza w służbie, mają bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków. Sytuacja taka może ponadto rodzić napięcia i konflikty oraz skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, a zatem nie tylko tej, ale i innych komórek organizacyjnych tej jednostki Policji, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem przez kierownika jednostki Policji dyscypliny służbowej w całej jednostce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu i zgromadzeniu materiału dowodowego w sposób arbitralny, nakierowany jedynie na ustalenie okoliczności, które mogą być ocenione na niekorzyść skarżącej, bez wskazania konkretnych sytuacji i okoliczności, które nie w sposób abstrakcyjny, ale odnoszący się do realiów jednostki, w której pełniła służbę skarżąca, wskazywałyby na istnienie ważnego interesu służby w zwolnieniu skarżącej, który przeważałby nad jej dobrem indywidualnym, jak również brak konkretnego odniesienia się do negatywnego stanowiska Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. dolnośląskiego, jak i stanowiska innych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], którzy jednoznacznie wskazali, iż zwolnienie ze służby skarżącej odbędzie się ze szkodą dla służby, b) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonego rozkazu niezawierającego ustalenia stanu faktycznego, w tym w zakresie słusznego interesu strony, a przedstawiającego tylko odniesienie się w sposób sztampowy i ogólny do dobra służby, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest jednym z dwóch interesów, jakie winny zostać uwzględnione przy podejmowaniu takich decyzji, co w sposób ewidentny pozbawia skarżonej decyzji istotnego elementu składowego, którego istnienie otwiera drogę do kontroli prawidłowości zastosowanej normy prawnej; c) art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu oceny zgromadzonych dowodów w sposób dowolny, skutkujący zupełnym pominięciem okoliczności podniesionych w negatywnej opinii Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. dolnośląskiego oraz pisma funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] z 7 września 2022 r., których treść przeczy twierdzeniom zawartym w zaskarżonym rozkazie o tym, iż zwolnienia skarżącej ze służby w Policji wymaga dobro służby, zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby wszczęto dwa tygodnie po ostatecznym zakończeniu przez nią leczenia i powrocie do służby; d) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, polegające na błędnym uznaniu, że dalsze pozostawanie skarżącej w służbie w Policji nie daje pogodzić się z dobrem służby, a ważny interes służby wymaga jej zwolnienia, w sytuacji gdy dotychczasowy przebieg służby skarżącej, w tym jej pełna dyspozycyjność przed wydaniem rozkazu personalnego z 21 września 2022 r. wskazują na to, że jej sytuacja zdrowotna gwarantuje pełną dyspozycyjność i jest stabilna, co pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością stwierdzić, iż nie istnieją żadne podstawy do obaw, że dalsza służba skarżącej nie da pogodzić się z dobrem służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie 24 listopada 2023 r. skarżąca oświadczyła, że złożyła odwołanie od decyzji z 7 października 2022 r. wskutek, którego Centralna Komisja Lekarska w Łodzi orzekła, że jest zdolna do pełnienia służby w Policji. Wyjaśniła, że dalej chciałaby pracować w Policji, a jej długotrwała nieobecność w służbie była wynikiem wypadku komunikacyjnego w drodze na służbę w dniu 6 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 221/23 uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 17 listopada 2022 r. nr 4090 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji 28 września 2022 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zostało wydane 7 października 2022 r. orzeczenie komisji lekarskiej, którym zaliczono skarżącą do kat. "C" uznając, że jest trwale niezdolna do służby w Policji, a inwalidztwo skarżącej pozostaje w związku ze służbą (pkt III 4). Taki stan rzeczy, wbrew twierdzeniom organu, nie może pozostawać bez związku z rozstrzygnięciem w niezakończonym jeszcze ostateczną decyzją postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. KGP powinien bowiem wziąć pod uwagę, że w myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. W przypadku wystąpienia obligatoryjnej podstawy zwolnienia powinna ona zostać w pierwszej kolejności zastosowana przez organ rozpatrujący sprawę zwolnienia. W sytuacji zatem, gdy z akt administracyjnych wynika, że w stosunku do skarżącej wydane zostało orzeczenie stwierdzające niezdolność do służby, które w przypadku jego uprawomocnienia stanowić będzie obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby, organ odwoławczy nie może poprzestać na stwierdzeniu, że orzeczenie to zostało wydane, gdy skarżąca nie miała już przymiotu funkcjonariusza Policji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1693/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wskazując, że przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wywody są ogólnikowe, a ponadto błędne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego zdolności do służby w Policji przed właściwą komisją lekarską w trakcie trwania postępowania o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie ma znaczenia. Organ Policji byłby zobowiązany do uwzględnienia orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby, tylko wówczas gdyby w trakcie trwania postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, posiadałoby ono przymiot decyzji ostatecznej. W swych rozważaniach Sąd I instancji pominął fakt, że zasadniczą przyczyną rozwiązania z funkcjonariuszką stosunku służbowego były długotrwałe i powtarzające się absencje chorobowe, a nie jej aktualny stan zdrowia. Sąd I instancji zobowiązany był zatem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie, w tym przede wszystkim z uwagi na długotrwałą absencję skarżącej w służbie oraz specyfikę macierzystej formacji możliwe było pozostawienie policjantki w służbie czy też niezbędne było wykluczenie jej z grona policjantów z uwagi na ważny interes służby. Na rozprawie 29 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi wnosząc o uchylenia zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji (rozkazu personalnego) KWP z 21 września 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie jest związany wykładnią prawa, dokonaną przez NSA. Z mocy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. charakter wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego mają też wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA. Sąd I instancji, mając na względzie stanowisko NSA stwierdził, że nie może już być w sprawie kwestionowane, iż nieposiadające przymiotu ostateczności w dacie orzekania przez KGP orzeczenie właściwej komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność skarżącej do służby w Policji nie rzutuje na rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji ma natomiast to, czy długotrwałe i powtarzające się zwolnienia lekarskie skarżącej, a nie jej aktualny stan zdrowia, biorąc pod uwagę specyfikę macierzystej formacji, uzasadniało podjęcie decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby z uwagi na ważny interes służby. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca w latach 2019 – 2022 na podstawie licznych zwolnień lekarskich przebywała na zwolnieniach lekarskich przez łącznie 510 dni. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjantka miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżąca z uwagi na stan zdrowia wykazywała brak dyspozycyjności w bardzo długim okresie. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Podkreślenia przy tym wymaga, że istotą rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia charakteru i przyczyn długotrwałej absencji, nastawienia skarżącej i chęci dalszego pozostawania w służbie, czy też ocena dotychczasowej służby. Kwestie te, jako pozostające poza zakresem sprawy, nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji zwalniającej skarżącą ze służby w Policji. Natomiast tak długa absencja skarżącej w służbie świadczy o braku gotowości do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej w Policji. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego: art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "ważnego interesu służby" polegające na ocenie, że w danym przypadku istnieje ważny interes służby przemawiający za zwolnieniem funkcjonariuszki w oderwaniu od istotnych okoliczności składających się na ten interes, takich jak: postawa funkcjonariuszki, w tym w tym dyspozycyjność w trakcie przebywania na zwolnieniu, sposobu pełnienia przez nią służby, okoliczności skorzystania przez nią ze zwolnień lekarskich i braku ich realnego wpływu na organizację i sposób działania jednostki, zakończenia procesu leczenia i zgłoszenia gotowości przystąpienia do służby, braku innych zastrzeżeń do pełnienia przez funkcjonariuszkę służby, jej długiego stażu w Policji, rzetelne wypełnianie obowiązków, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez zwolnienie skarżącej; 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi w konsekwencji wadliwego przeprowadzenia przez Sąd meriti kontroli stosowania przepisów prawa przez organ i uznania ich za prawidłowe, w sytuacji gdy organy dopuściły się szeregu uchybień, w szczególności w zakresie formułowania wniosków dotyczących zachowania i postawy skarżącej w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego, w sposób stronniczy i niepełny, naruszenia zasad prawdy obiektywnej poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby mimo braku konkretnej i realnie istniejącej przyczyny, popartej odpowiednimi dowodami, dla której dalsze pozostawanie funkcjonariuszki w służbie nie było możliwe, w sytuacji w której skarżąca spełniała wszelkie wymagania stawiane funkcjonariuszom, a jej proces leczenia został zakończony, a tym samym nie istniały podstawy antycypowania jej dalszej absencji w służbie; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i art. 135q ust. 1 i 7 ustawy o Policji mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w konsekwencji wadliwego przeprowadzenia przez Sąd kontroli stosowania oraz wykładni przepisów prawa przez organ, a nadto poprzez niewyjaśnienie przez Sąd wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz podzielenia stanowiska organu, poprzez oparciu się na ogólnych stwierdzaniach, a pominięciu konkretnych, odnoszących się do realiów niniejszej sprawy okoliczności, a w konsekwencji akceptacji naruszenia przepisów jakich dopuścił się organ, co w rezultacie doprowadziło do nieuwzględnienia skargi pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 17 lipca 2025 r. organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną oraz psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Wobec tego stwierdzić należy, że wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca w latach skarżąca w latach 2019-2022 przedstawiła kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pełnienia służby, a jej absencja w służbie w tym okresie wynosiła ponad 510 dni, tj. 1 rok i 5 miesięcy. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której skarżąca miała pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i Sąd I instancji. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżąca z uwagi na stan zdrowia wykazywała zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącą stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi I instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 60 k.p.a., art. 75 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi - nie może domniemywać przepisów, które – zdaniem strony - naruszył Sąd I instancji. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11). Przepisy art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., których to naruszenia dopatruje się skarżąca, składają się z kilku jednostek redakcyjnych i skarżąca, podnosząc zarzuty, powinna wskazać na konkretny paragraf, który jej zdaniem został przez organ naruszony. Tego w niniejszej sprawie skarżąca nie uczyniła. Jak zwrócono uwagę wcześniej, określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zebrane dowody, i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Wyjaśniły również dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącą pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji, rzecz natomiast w tym, że pomimo tego służby nie pełnił przez bardzo długi czas. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich i liczba dni nieobecności skarżącej w służbie jest okolicznością obiektywną, która stanowiła podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nie czynił, nie będąc do tego uprawnionym, ustaleń co do zasadności wystawionych zwolnień lekarskich. Nie badał przyczyn absencji chorobowych skarżącej, jak i ich związku ze służbą. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że nawet w sytuacji gdy nieobecność funkcjonariusza pozostaje w związku z pełnioną służbą, możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organy orzekające w sprawie rozważały także kwestię interesu skarżącej oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, przy nieobecności choćby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę. Skarżąca pomijała powyższe okoliczności, koncentrując się na własnym interesie. Interes skarżącej sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Z tego względu indywidualny interes skarżącej trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której była ona funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Nie jest natomiast możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na jego nienależyte sformułowanie. Prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych wymaga, aby wskazać konkretny przepis z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- #