III OSK 2188/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 119/22 odrzucającego skargę R. K. na bezczynność Zarządu Dróg i Zieleni w P. w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 4 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 119/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę R. K. na bezczynność Zarządu Dróg i Zieleni w P. w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. Kognicja sądów administracyjnych ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustawodawca nie przewidział załatwienia sprawy o wyrażenie zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka w formie procesowej. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008 poz. 284) wynika jedynie, że wymogi nakładane tym rozporządzeniem kierowane są do zarządcy odpowiedzialnego za administrowanie terenem cmentarza. Racjonalnym wydaje się więc, że to zarządcy pozostawiono prawo do decydowania o zagospodarowaniu przejść między grobami (z uwagi na wymóg minimalnej odległości), lecz wbrew twierdzeniom skarżącego nie przewidziano władczej formy rozstrzygania w tym zakresie, jaką np. jest decyzja administracyjna. Sąd dodał, że w ustawie z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1947) przewidziano wydawanie decyzji jedynie w kilku przypadkach i żaden z przepisów ustawy nie reguluje trybu wydawania decyzji przez zarządcę cmentarza. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył R. K., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. przez odrzucenie skargi i uznanie, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, pomimo tego, że w postępowaniu związanym z bezczynnością istotne jest ustalenie, czy w sprawie zachodzi bezczynność postępowania, b) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy nie było podstaw do jej odrzucenia, c) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie możliwe było merytoryczne rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi skarżącego, albowiem dotyczyła ona innych niż określone w pkt 1-3 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto R. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 2. a) § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. nr 284 poz. 48) w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikające z przepisów procedury dotyczącej wyrażenia zgody na zagospodarowanie przejścia pomiędzy grobami nie wymaga rozstrzygnięcia w formie władczej, podczas gdy skarżącemu powinno zostać zagwarantowane prawo do kwestionowania negatywnego dla niego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący miał podstawy sądzić, że po złożeniu wniosku zostanie wydane władcze rozstrzygnięcie. Zarząd Dróg i Zieleni w P. gospodaruje mieniem komunalnym i rozstrzyga o prawach i obowiązkach mieszkańców, w zakresie przyznanych kompetencji. Jeśli nawet organ uznał, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, które skarżący mógłby kwestionować w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. Przypomnieć należy, że wnioskiem z [...] marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni w P. o wyrażenie zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. W odpowiedzi na ten wniosek organ wskazał, że nie może pozytywnie ustosunkować się do prośby skarżącego, ponieważ między nagrobkami zarządca cmentarza musi zapewnić bezpieczne przejście. W konsekwencji skarżący bezskutecznie domagał się wydania decyzji w tej sprawie. Nie ma jednak racji skarżący kasacyjnie, iż rozstrzygnięcie w powyższym przedmiocie stanowi decyzję administracyjną. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że na gruncie obowiązującej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie przewidziano wydania decyzji przez zarządcę cmentarza w przypadku wniosku o wyrażenie zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. Podstawy prawnej wydania decyzji nie można upatrywać w art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Przedmiotem wszczęcia postępowania administracyjnego może być wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Granice przedmiotowe wszczęcia postępowania administracyjnego wyznacza art. 1 pkt 1 k.p.a. przez ustanowienie przesłanek stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 374). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się dopuszczalność domniemania formy decyzji administracyjnej, ale z zastrzeżeniem, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie ma podstaw do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które nie dają podstaw do autorytatywnej konkretyzacji (zob. wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 1513/16, LEX nr 2517705). Norma z § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że "Przejścia między grobami mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten potwierdza, iż zagospodarowanie przejść pomiędzy grobami jest sprawą z zakresu zarządu mieniem, a rozstrzygnięcie w tej sprawie podejmowane jest w sferze dominium, a nie w sferze imperium jako władcze oświadczenie woli. Tymczasem na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a. decyzja administracyjna jest jednostronnym oświadczeniem woli z zakresu prawa administracyjnego. Nie podejmuje się jej m.in. w sprawach czynności dwustronnych cywilnoprawnych albo z zakresu prawa administracyjnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 1). Ponieważ zagospodarowanie przejść między grobami nie następuje w drodze władczego oświadczenia woli organu, to brak jest podstaw do przyjęcia w tej sprawie formy decyzji administracyjnej. Powyższe ustalenie przesądza o nietrafności zarzutu z pkt. 2 lit. a) skargi kasacyjnej. Bezzasadne są także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka nie jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Istotę tego aktu streścił NSA w uchwale składu 7 sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2, gdzie Sąd wskazał, iż są to akty, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Powyższych przesłanek nie spełnia rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka. Tego typu akt może mieć co prawda charakter władczy i publicznoprawny, ponieważ zarządzanie cmentarzami komunalnymi jest zadaniem publicznym należącym do właściwości wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych; por. także stanowisko zawarte w wyroku NSA z 10 marca 2020 r., I OSK 969/19, LEX nr 2956907). Jednakże przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest podejmowane w sprawie dotyczącej indywidualnego uprawnienia lub obowiązku skarżącego, wynikającego z przepisu prawa. Ustawa określa w art. 10 katalog osób, którym przysługuje prawo pochowania zwłok ludzkich, zaliczając do tego katalogu m.in. najbliższą rodzinę osoby zmarłej. Nie sposób jest w drodze analogii rozszerzyć interesu prawnego wynikającego z art. 10 ustawy także na inne kategorie spraw, w tym związanych z zarządzaniem cmentarzem. Norma z art. 10 uwzględnia bowiem, że prawo do pochówku zwłok jest dobrem osobistym osób bliskich zmarłemu (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 621/20, LEX nr 3091276). W opozycji do powyższego, kwestia zagospodarowania terenu wokół nagrobka jest kwestią techniczną. Zagospodarowanie terenu wokół nagrobka nie wiąże się z ingerencją w sytuację prawną wnioskodawcy, np. na jego dobra osobiste, nie wpływając na uprawnienie lub obowiązek wnioskodawcy. Co za tym idzie, rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na utwardzenie terenu wokół nagrobka nie ma charakteru innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji bezzasadne są zarzuty z pkt. 1 lit. a) – c) skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.