III OSK 2198/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 456/22 odrzucającego skargę E. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 marca 2012 r. nr XX/294/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Słupska postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 456/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę E. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z 28 marca 2012 r. nr XX/294/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Słupska. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) zwanej dalej "ustawą nowelizującą". W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11 (m.in. ustawy o samorządzie gminnym) w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie. W konsekwencji rozpatrując dopuszczalność skargi należało brać pod uwagę stan prawny kształtowany tymi ustawami obowiązujący przed 1 czerwca 2017 r. Co za tym idzie, skarżąca winna była poprzedzić skargę wezwaniem organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Niedokonanie tego wezwania powoduje, iż wniesiona skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła E. B., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 16 poz. 95) zwanej dalej także "u.s.g.", w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego, co skutkowało naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że zachodzi podstawa do przyjęcia, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W oparciu o tak sformułowany zarzut E. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania odwoławczego. Pełnomocnik skarżącej z urzędu wniósł także o przyznanie mu wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną według norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług, oświadczając że wynagrodzenie to nie zostało opłacone w całości lub w części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Słupsku wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że Sąd nie uchybił wskazanym przez skarżącą przepisom prawa, co potwierdza w szczególności uzasadnienie postanowienia, w którym Sąd szczegółowo wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela interpretację przepisów prawa przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wskazać należy, że przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Słupska. Uchwała ta została podjęta 28 marca 2012 r. Zastosowanie w sprawie znalazł przepis przejściowy w postaci art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w brzmieniu: "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. wynikał obowiązek poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek dokonania takiego wezwania w odniesieniu do uchwał zaskarżalnych na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w stanie prawnym sprzed 1 czerwca 2017 r., nie budzi wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie (zob. np. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 52, pkt 6; postanowienia NSA: z 16 lutego 2022 r., II OZ 77/22, LEX nr 3354852 i z 21 grudnia 2021 r., II OSK 2739/21, LEX nr 3340125). Za pozbawioną uzasadnionych podstaw uznać należy argumentację skargi kasacyjnej, w myśl której organ nie mógłby uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca kasacyjnie pomija, że ustanowiony w art. 52 § 4 p.p.s.a. wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jest bezwzględnym wymogiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 4 p.p.s.a. skarga powinna zawierać, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. nie uzależniały zastosowania art. 52 § 4 p.p.s.a. od tego, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa mogło odnieść skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały będącej następnie przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a. nie zostało uzależnione od możliwości uwzględnienia przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprost stanowił, że wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy musi być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że art. 93 ust. 1 u.s.g. ustanawiający termin do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przez organ nadzoru nie jest przepisem szczególnym do art. 101 u.s.g. Przepis ten określa wyłącznie kompetencje organu nadzoru, nie dotyczy zaś skarg składanych przez jednostkę na podstawie art. 101 u.s.g. W takim stanie rzeczy niezasadny jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w postanowieniu o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Brak było także podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.