II OZ 77/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 758/20 odrzucające skargę P. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 20 maja 2004 r. Nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 758/20 odrzucił skargę P. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 20 maja 2004 r. Nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów. Sąd wskazał, że P. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 20 maja 2004 r. Nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów (opublikowana w Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2004 r. Nr 200, poz. 1780). Skargę nadano w urzędzie pocztowym 22 września 2020 r. (koperta – k. 19). Zarządzeniem z dnia 22 października 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) - przez: a) określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego, w szczególności przez wykazanie prawa własności nieruchomości wskazanej w skardze; b) złożenie dowodu wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wyjaśnienia czy organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie oraz wykazania daty doręczenia tej odpowiedzi skarżącemu. Jednocześnie wezwano organ do wyjaśnienia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania - czy skarżący przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czy organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie oraz ewentualnie wykazania daty doręczenia tej odpowiedzi skarżącemu. Pismem z dnia 29 października 2021 r. organ wyjaśnił, że w dniu 27 lipca 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, zaś odpowiedź organu na to wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego 8 września 2020 r. Przy piśmie załączono kopie opisanych dokumentów (k. 96-100). Następnie pismem z dnia 4 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. [...] i na potwierdzenie złożył wydruk stosownej księgi wieczystej. Ponadto podniósł, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa następowało wielokrotnie: pismem z 4 kwietnia 2019 r. (organ odpowiedział pismem z 26 kwietnia 2019 r.); pismem z 9 maja 2019 r. (organ odpowiedział pismem z 31 maja 2019 r.); następnie pismem z 7 października 2019 r. (które spotkało się z odpowiedzią organu z 6 listopada 2019 r.) oraz wreszcie pismem z 20 lipca 2020 r. (doręczonym organowi 27 lipca 2020 r., na które organ odpowiedział pismem z 24 sierpnia 2020 r.). Przy piśmie załączono kopie opisanych dokumentów (k. 103-123). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., w przypadkach, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, wnosi się ją w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Do kategorii spraw, o których mowa powyżej, należały skargi na uchwały organów gminy, gdzie zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) zgodnie z art. 2 pkt 2 znosiła powyżej wskazany obowiązek. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (...), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżony akt – uchwała Rady Miejskiej w Zelowie nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów została podjęta 20 maja 2004 r. Z tego względu skuteczne wniesienie skargi na ten akt uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia oraz dochowania terminów do dokonania czynności wskazanych w ustawie. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd podzielił pogląd dotyczący jednokrotnej możliwości złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tego samego aktu. Jak zostało to wyjaśnione w orzecznictwie sądowym, nie można instytucji wezwania traktować, jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego i byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi, na podstawie przepisów przewidujących skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (wyrok NSA z 29 listopada 2012 r., I OSK 2737/12). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bowiem czynnością prawną, która jednokrotnie przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności. Sąd wskazał, ze w niniejszej sprawie skarżący pismami z 4 kwietnia 2019 r. oraz 9 maja 2019 r. zwracał się do organu o zmianę przeznaczenia jego nieruchomości, co mogło być interpretowane jako wniosek w toku procedury planistycznej. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skarżący dwukrotnie skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tego samego aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Miejskiej w Zelowie z 20 maja 2004 r., nr XXII/142/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów, tj. wezwanie z 7 października 2019 r. (które spotkało się z odpowiedzią organu z 6 listopada 2019 r.) i wezwanie z 20 lipca 2020 r. (doręczone organowi 27 lipca 2020 r.), a pisma te zawierały to samo żądanie, tym samym nie można uznać ww. pisma z 20 lipca 2020 r. za wezwanie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Poza tym, wskazanie w każdym z wezwań naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do tej samej nieruchomości w pełni uprawniało Sąd do tego, ażeby uznać, że treść wezwań była tożsama. Przede wszystkim jednak ich tożsamość wynikała z odniesienia wezwań do tego samego aktu prawa miejscowego oraz przedstawienia zbliżonej argumentacji na ich potwierdzenie. Przyjęcie poglądu przeciwnego, umożliwiającego powtórne wniesienie wezwania za każdym razem, gdy wskazana w nim została inna działka ewidencyjna, prowadziłoby w rzeczy samej do obejścia zasady jednokrotnej możliwości składania tego rodzaju środka prawnego, co byłoby sprzeczne z przedstawionymi powyżej wartościami i celami tej instytucji prawnej. W konsekwencji Sąd przyjął, że termin trzydziestu dni do wniesienia skargi na uchwałę w rozważanym przypadku liczyć należy od daty doręczenia odpowiedzi organu z 6 listopada 2019 r. udzielonej skarżącemu na jego wezwanie z 7 października 2019 r. W rezultacie Sąd uznał skargę - nadaną 22 września 2020 r. - za wniesioną z uchybieniem ustawowego terminu i z tej przyczyny ją odrzucił na mocy art. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe postanowienie P. R. złożył zażalenie, zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że strona uchybiła terminowi do wniesienia skargi, którym winien być termin trzydziestodniowy, obliczony od momentu doręczenia mu odpowiedzi organu z dnia 6 listopada 2019 r. udzielonej na wezwanie z dnia 7 października 2019 r., podczas gdy w rzeczywistości terminowi temu nie uchybiono, gdyż ten wynosił trzydzieści dni, ale od momentu doręczenia pełnomocnikowi skarżącego datowanej na dzień 24 sierpnia 2020 r. odpowiedzi organu na wezwanie z dnia 20 lipca 2020 r., tj. od dnia 8 września 2020 r.; 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, iż wezwanie z dnia 20 lipca 2020 r. nie czyni mu zadość, skutkujące przyjęciem błędnego terminu obowiązującego skarżącego do wniesienia skargi. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z uwagi na fakt, że skarga dotyczy uchwały podjętej w 2004 r., na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) należało zastosować art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. W konsekwencji powyższego, skarżący przed wniesieniem skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Zelowie z dnia 20 maja 2004 r. Nr XXII/142/2004 obowiązany był do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Trafne są przy tym wywody Sądu I instancji, z których wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Zatem, nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Wskazany pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie jest ugruntowany w orzecznictwie (zob. postanowienia NSA: z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II OZ 920/18; z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OZ 286/20; z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 219/19; z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II OZ 993/17; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 581/17; z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 441/17; z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 193/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można podzielić jednak stanowiska Sądu I instancji, że skarżący dwukrotnie wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji błędnie ocenił bowiem, że pismo z dnia 7 października 2019 r. stanowiło wezwanie do usunięcia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym, że termin do wniesienia skargi należy liczyć od daty doręczenia odpowiedzi organu na to pismo. W sprawie należało uwzględnić przede wszystkim okoliczności złożenia pisma z dnia 7 października 2019 r. Pismo to złożone zostało bowiem w toku procedury planistycznej, w związku z zamieszczeniem ogłoszenia Burmistrza Zelowa z dnia 29 września 2019 r. oraz podjęciem uchwały Rady Miejskiej w Zelowie Nr XI/115/2019 z dnia 29 września 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Zelów. Uwzględniając dotychczas składane przez skarżącego pisma - z dnia 4 kwietnia 2019 r. i z dnia 9 maja 2019 r., w których zwracał się do organu o zmianę przeznaczenia jego nieruchomości, stwierdzić należy, że pismo z dnia 7 października 2019 r. zostało złożone jako kolejny wniosek w tym przedmiocie, jednak - co wymaga podkreślenia - skierowany do organu w związku z toczącą się procedurą planistyczną. Pismo skarżącego z dnia 7 października 2019 r. należało potraktować jako wniosek o przeznaczenie jego działki pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe, w związku z przystąpieniem do sporządzenia zmiany planu miejscowego, w którym skarżący wskazał, że w razie jego nieuwzględnienia w toku procedury planistycznej, złoży skargę w trybie art. 101 u.s.g. Należy zauważyć, że tak też pismo skarżącego potraktował organ, w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r., wskazując, że stanowi ono odpowiedź na wniosek z dnia 7 października 2019 r. w sprawie przekształcenia działki o nr ewid. [...] z terenów lasów oraz terenów produkcji rolniczej do zalesiania na tereny z możliwością zabudowy mieszkaniowo – usługowej. W piśmie tym organ wskazał czego dotyczy ogłoszenie Burmistrza Zelowa z dnia 29 września 2019 r. i złożył wyjaśnienia odnośnie zakresu przewidzianej korekty planu, a następnie stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczący "Ogłoszenia" Burmistrza Zelowa nie może być uwzględniony w realizowanych zmianach korekty tekstu dla obowiązującego planu. Ponadto należy zauważyć, że - w wykonaniu wezwania Sądu z dnia 22 października 2021 r. do wyjaśnienia, czy skarżący przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czy organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie oraz ewentualnie wykazania daty doręczenia tej odpowiedzi skarżącemu - organ nadesłał jedynie pismo skarżącego z dnia 20 lipca 2020 r. oraz odpowiedź na to pismo z dnia 24 sierpnia 2020 r. wraz z dowodem jej doręczenia, co dodatkowo potwierdza, że strony właśnie to pismo traktowały jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że to pismo z dnia 20 lipca 2020 r. należało uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 sierpnia 2020 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 8 września 2020 r. Skarga została nadana w dniu 22 września 2020 r., a zatem w terminie. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.