II OZ 920/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2018 r. w zakresie odrzucenia skargi G. A. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 292/18 ze skargi R. A. i G. A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy[...], w części obrębu [...] postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 292/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., odrzucił skargę G. A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy[...] , w części obrębu[...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarga G. A. na przedmiotową uchwałę została odrzucona postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 783/17. Postanowienie zostało zaskarżone. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. oddalił zażalenie (sygn. akt II OZ 191/18). Sąd następnie wywiódł, że termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 18 lipca 2017 r. Ponownie złożone pismo skarżącej traktowane przez nią jako kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło otworzyć skarżącej drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r., Nr[...]. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego liczył zatem 60 dni, rozpoczął bieg od dnia doręczenia Radzie Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa (18 lipca 2017 r.) i upłynął w dniu 18 września 2017 r. G. A. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że skierowane przez skarżącą do Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 25.01.2018 r. stanowiło wezwanie powtórne (wcześniej złożone w piśmie z 20.03.2017 r.), a co za tym idzie było niedopuszczalne, gdyż danemu podmiotowi co do określonego aktu przysługuje tylko jednokrotnie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że skarżąca - w związku z podjętą przez Gminę [...] uchwałą z[...].01.2017 r. Nr [...] pismem z 25.01.2018 r. wezwała ją do zaprzestania naruszeń nie tylko działki nr[...], ale również należącej do skarżącej działki nr[...], także objętej ww. uchwałą, a więc mimo iż zakres podmiotowy wezwania z 25.01.2018 r. był tożsamy z poprzednim, to jednak jego zakres przedmiotowy był odmienny, stąd skarżącej przysługiwało uprawnienie do wezwania Gminy [...] do zaprzestania naruszeń, jak również skierowania w tym zakresie skargi z 9.04.2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., według brzmienia na dzień wydania zaskarżonej uchwały, regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 P.p.s.a. - według brzmienia na dzień wydania zaskarżonego aktu, zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, stwierdził iż przepis art. 53 § 2 P.p.s.a ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 17 lipca 2017 r. skierowała do Rady Gminy [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawartych w uchwale[...].01.2017 r. Nr[...]. W uzasadnieniu tego wezwania wywiodła, że należąca do niej działka nr [...] została przeznaczona na drogę publiczną, pozbawiając ją możliwości zabudowy. Skarga wniesiona na powyższą uchwałę została odrzucona postanowieniem WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 783/17, a NSA postanowieniem z 7 marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 191/18 oddalił zażalenie na ww. postanowienie WSA. Skarżąca pismem z 25 stycznia 2018 r. skierowała kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawartego w zaskarżonej uchwale, które w przeważającej mierze treściowo pokrywa się z wezwaniem z 17 lipca 2017 r. W istocie wezwania te różnią się, albowiem w drugim z nich skarżąca oprócz kwestii zmiany przeznaczenia działki nr [...] podniosła kwestię działki nr[...], której zmiana przeznaczenia pod drogę powoduje ograniczenie możliwości zabudowy. Powyższa nieznaczna odmienność treści wezwań do usunięcia naruszenia prawa nie ma znaczenia dla prawidłowości postanowienia Sądu pierwszej instancji. Nie można bowiem analizować treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa w oderwaniu od żądania skargi skierowanej do sądu administracyjnego, z pominięciem jej treści, w której skarżąca powoływała się na naruszenie jej interesu prawnego wynikającego wyłącznie z własności działki nr[...]. Treść skargi pozostaje zatem w ścisłym związku z pierwszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Gminy w dniu 17 lipca 2017 r. Trafne są przy tym wywody Sądu pierwszej instancji, z których wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Zatem, nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Wskazany pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie jest powszechnie podzielany w orzecznictwie (post. NSA z 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12, z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11, z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11, z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11, z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10, z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09, z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Zasadnym było więc przyjęcie przez ten Sąd, iż skarżąca winna była wnieść skargę na uchwałę Rady Gminy[...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy[...], w części obrębu[...], najpóźniej w dniu 18 września 2017 r., tj. w terminie 60 dni od doręczenie Radzie Gminy pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy zażalenie podlegało oddaleniu, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.