I OSK 895/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Wa 7/11 odrzucającego skargę I. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Wa 7/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż I. S. wniosła w dniu 1 grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego) skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...) w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu Uprzednio, pismem z dnia 6 lipca 2010 r. zatytułowanym "odwołanie" skarżąca zakwestionowała ww. uchwałę i wniosła o umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu. Zastępca Burmistrza Włochy m.st. Warszawy w dniu 14 września 2010 r. udzielił odpowiedzi na powyższe pismo. Zostało ono doręczone skarżącej w dniu 20 września 2010 r. Następnie I. S. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 23 września 2010 r., na które Burmistrz Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy udzielił odpowiedzi pismem z dnia 25 października 2010 r. Wobec bezskuteczności powyższych wezwań, strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 1 grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego). W swojej skardze wskazała, że nie została poinformowana przez organ administracji o środkach prawnych, którymi mogła zaskarżyć przedmiotową uchwałę. Wniosła zatem pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wyjaśniała okoliczności sprawy oraz domagała się ponownego umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu, które w myśl art. 63 K.p.a. winno być uznane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. Natomiast w odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 14 września 2010 r. organ nie ustosunkował się do naruszenia prawa – udzielając jedynie informacji na temat interpretacji zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 stwierdzając, że przedmiotowa skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia lub oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniesienie skargi na powyższą uchwałę poprzedzone zostało dwukrotnym wezwaniem Zarządu Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwsze z nich miało miejsce w dniu 6 lipca 2010 r., a powtórne w dniu 23 września 2010 r. Zdaniem tego Sądu środek odwoławczy na dane rozstrzygnięcie można wnieść tylko raz. Oznacza to tym samym, iż ta sama osoba nie może wielokrotnie składać wezwania do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia) nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, iż skoro skarżąca wystąpiła po raz pierwszy w dniu 6 lipca 2010 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co sama przyznała w swojej skardze, a ponowne wezwanie nie może być uznane za prawnie skuteczne, to w dniu nadania wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi. Jednocześnie zaś biorąc pod uwagę fakt, że organ na powyższe wezwanie odpowiedział dopiero pismem doręczonym skarżącej w dniu 20 września 2010 r., zatem termin do wniesienia skargi do sądu upłynął w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. w dniu 6 września 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S. zarzucają mu 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 §1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca dwukrotnie wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi skarżącej z dnia 1 grudnia 2010 r. uznanej za wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy: pierwsze pismo skarżącej z dnia 6.07.2010 r. zostało przez nią zatytułowane "Odwołanie" i zostało przez nią wniesione w odpowiedzi na pismo organu administracji z 22.06.2010 r. niezawierające jakiegokolwiek pouczenia o trybie odwoławczym przysługującym skarżącej, zaś z treści pisma organu z dnia 14.09.2010 r. wynika, iż organ ten nie potraktował tego pisma skarżącej za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skarżąca złożyła dnia 24.09.2010 r. pismo pt:" Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", którym owego wezwania dokonała, co do którego organ pismem z 25.10.2010 r. doręczonym skarżącej 2.11.2010 r. odmówił usunięcia naruszenia: 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 65 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 2 K.p.c. przejawiające się w niedoręczeniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny skarżącej odpowiedzi na skargę złożonej przez organ administracji, o której istnieniu skarżąca dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co wobec faktu, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził rozprawy, na której skarżąca mogłaby ustosunkować się do stanowiska Organu Administracji, a przy tym uwzględnił stanowisko Organu Administracji zawarte w ww. piśmie, które było całkowicie odmienne niż stanowisko tego organu na etapie postępowania administracyjnego co skutkowało pozbawieniem Skarżącej możności obrony swoich praw, a w konsekwencji na mocy art. 183 § 2 pkt 5 - nieważnością postępowania; Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż dnia 15.06.2010 r. Zarząd Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy (dalej: "Organ Administracji") wydał uchwałę nr (...) (dalej: "Uchwała"), w której powołując się na § 6 ust. 1 pkt. 1 uchwały nr (...) Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., skreślił Skarżącą z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Skarżąca i jej małżonek zostali poinformowani o Uchwale pismem Organu Administracji opatrzonym datą 22.06.2010 r. ((...)) podpisanym przez p.o. Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Włochy - Jerzego Szczepanika. Wbrew treści art. 9 K.p.a. ww. pismo nie zawierało żadnej informacji o trybie ani o terminach odwołania od Uchwały, w szczególności nie wskazywało, iż przesłanką dla wniesienia skargi na Uchwałę do WSA jest bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia spowodowanego Uchwałą. Skarżąca - niereprezentowana wówczas przez profesjonalnego pełnomocnika - pismem z dnia 6.7.2010 r. wniosła odwołanie od Uchwały. Organ Administracji udzielił Skarżącej odpowiedzi na odwołanie pismem datowanym na 14.09.2010 r. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, iż organ administracji nie potraktował go jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie skarżąca powzięła jednak informację o przysługującym jej trybie odwoławczym i pismem z 23.09.2010 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem datowanym na 25.10.2010 r. a doręczonym Skarżącej 2.11.2010 r. Skarżąca została poinformowana przez organ o odmowie usunięcia naruszenia. Również to pismo nie zawierało żadnego pouczenia o trybie odwoławczym i terminach do odwołania od uchwały. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszym postępowaniu organ nie pouczył jej o prawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego, skarżąca na etapie sporządzania "Odwołania" z 6.07.2010 r. nie miała świadomości, że w celu skutecznego odwołania się od Uchwały winna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie - stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we wskazanym terminie. Abstrahując od tego, że świadomości takiej nie można domniemywać, to przeczy temu także fakt, iż skarżąca sformułowała swoje pismo jako odwołanie, a nie jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oczywiście, możliwym byłoby potraktowanie przez organ ww. odwołania skarżącej jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa co znacznie przyspieszyłoby mniejsze postępowanie, jednakże wyłącznie w sytuacji, gdyby skarżąca została poinformowana przez organ Administracji o terminach do wniesienia skargi z art. 53 § 2 P.p.s.a. przed ich upłynięciem. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ udzielił odpowiedzi na ww. odwołanie, z której wynikałoby, że tak właśnie zinterpretował odwołanie skarżącej, pouczając w niej o trybie odwoławczym oraz pod warunkiem, że odpowiedź ta zostałaby doręczona skarżącej w terminie 60 dni od dnia wniesienia odwołania. Tylko taka czynność organu mogłaby sanować wcześniejszy brak pouczenia skarżącej o trybie odwoławczym. Ponieważ organ nie dopełnił powyższego obowiązku pouczenia, nie sposób było uznać odwołania skarżącej za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie doręczył skarżącej odpowiedzi na skargę organu wbrew ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z przepisów o doręczaniu pism. Z uwagi na fakt, iż było to pierwsze pismo, w którym organ całkowicie zmienił swe dotychczasowe stanowisko odnośnie interpretacji wniesionych przez skarżącą pism, brak doręczenia tego pisma skarżącej i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do ww. kwestii, a następnie wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z nowym i nieznanym skarżącej oraz błędnym stanowiskiem organu skutecznie pozbawiło skarżącą możliwości obrony jej praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy pismo skarżącej z dnia 6 lipca 2010 r., którym wniosła odwołanie od uchwały Zarządu Dzielnicy Warszawa-Włochy stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i czy od dnia jego wniesienia rozpoczął swój bieg termin do wniesienia skargi sądu administracyjnego. Rację też trzeba przyznać wywodom zawartym w zaskarżonym postanowieniu Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim podniesiona została bezskuteczność ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżącej z dnia 23 września 2010 r. w sytuacji, w której wyczerpała przysługujące jej środki odwoławcze wnosząc odwołanie z dnia 6 lipca 2010 r. od uchwały Zarządu Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (ONSA 2001/1/2), zawarty również w zaskarżonym postanowieniu Sądu pierwszej instancji, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Bez znaczenia pozostaje przy tym nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu jednostki samorządu terytorialnego. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania, mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Podkreślenia wymaga, iż pogląd ten jest powszechnie akceptowany również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. na przykład postanowienia z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 552/08, niepubl.; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 769/09, niepubl; z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1844/10, niepubl.; z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 202/11, niepubl.), i jest podzielany także przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawnie termin do wniesienia skargi powinien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 6 lipca 2010 r. Skutkiem tego prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga z dnia 1 grudnia 2010 r. została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a co także skutkować musiało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 2 K.p.c. przejawiającym się w niedoręczeniu skarżącej odpowiedzi na skargę złożonej przez organ i skutkujące tym samym nieważnością postępowania na skutek pozbawienia skarżącej możliwości obrony swych praw należy stwierdzić, iż nieważność postępowania z powyższej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona wskutek naruszenia właściwych przepisów przez Sąd nie uczestniczyła w postępowaniu i została na skutek tego pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed sądem. Ujęcie przyczyny nieważności zawarte w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. jest więc bardzo ogólne i z tego względu zarzut, że strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw, wymaga każdorazowo rozważenia okoliczności faktycznych danej sprawy i rozważenia czy uchybienie czynnościom przez Sąd miało faktyczny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie można uznać, iż brak doręczenia przez Sąd pierwszej instancji odpowiedzi na skargę organu stronie skarżącej skutkuje pozbawieniem możliwości obrony jej praw i nieważnością postępowania. Powyższa okoliczność pozostaje bowiem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem do odrzucenia skargi doszło wyłącznie z przyczyn formalnych – uchybienia terminu do jej wniesienia, zatem zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą w tym względzie odnieść się do kwestii dotyczącej pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.