II OSK 202/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/OP 424/10 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia (...) października 2009 r., nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Op 424/10, odrzucił skargę A. K. i zwrócił mu kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach sprawy: Rada Miasta O. w dniu (...) października 2009 r. podjęła uchwałę nr (...), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy G. w O. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miasta O. z dnia (...) marca 2006 r. nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. G. w O. W uchwale tej określono także, że jej podjęcie nastąpiło po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. (uchwała nr (...) z dnia (...) lutego 2001 i nr (...) z dnia (...)listopada 2005 r.) Pismem z dnia 4 lutego 2010 r., które wpłynęło do ww. organu w dniu 10 lutego 2010 r. właściciele nieruchomości określonych przez nich jako położone w obszarze ww. planu, w tym A. K., wezwali Radę Miasta O., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego kwestionowaną uchwałą, przez jej uchylenie. W uzasadnieniu wezwania wskazano na uchybienia planistyczne w zakresie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, uchybienia formalne w zakresie praw własnościowych oraz podniesiono, że uchwała ta jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono również, że narusza ona ich interes prawny. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 11 marca 2010 r., adresowanym do A. S. z prośbą o powiadomienie zainteresowanych stron, Przewodniczący Rady Miasta O. poinformował, że przedmiotowa uchwała nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza żadnego interesu prawnego, jak i uprawnienia, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Gmina ma prawo dokonywać scalenia i podziału nieruchomości, a oznaczony w planie obszar scalenia i podziału nieruchomości to tereny rolne, które dopiero w wyniku uchwalenia planu przeznaczone zostały na tereny zabudowy mieszkaniowej, usług, dróg i zieleni. Władztwo planistyczne gminy nie narusza jednak interesu prawnego właścicieli gruntów. Plan został pozytywnie uzgodniony i zaopiniowany. A. K. pismem z dnia 24 maja 2010 r., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ponownie wezwał Przewodniczącego Rady Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na zamieszczeniu w planie postanowień o ustanowieniu na jego nieruchomości drogi dojazdowej (...)(...). Planowana droga pozbawia go perspektywicznie 1/3 powierzchni działki. Pozostałe rozdzielone drogą części jego własności nie będą nadawały się na przewidywany w planie cel mieszkalno-usługowy i na realizację, związanych z taką funkcją, jego planów życiowych. Zdaniem A. K., ustalając przebieg drogi (...) nie uwzględniono granic prawa własności, jak wymaga tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obciążono go niewspółmiernie do właścicieli innych nieruchomości, którzy z przyszłej drogi będą korzystać. Pismem z dnia 25 maja 2010 r. A. K. ponownie wezwał Przewodniczącego Rady Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez Radę przedmiotową uchwałą, które polegało na zaprojektowaniu w planie m.in. w odniesieniu do jego działki lokalizacji wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego (§ 11 pkt 25 ppkt 10 i 11 planu) oraz ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu (...) w odległości 9 m (§ 11 pkt 25 ppkt 6 planu). Odnosząc się do ww. pisma z dnia 25 maja 2010 r. Przewodniczący Rady Miasta O. poinformował, że plan nie przekracza zasad władztwa planistycznego ani nie ogranicza prawa własności, został sporządzony zgodnie wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na celu między innymi kształtowanie ładu przestrzennego. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego, które nie zawsze są zgodne z oczekiwaniami wszystkich właścicieli nieruchomości, a pogodzenie tych interesów nie zawsze jest możliwe. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, a właściciel bądź zarządca terenu ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym. Zatem właściciele nieruchomości mogą wykonywać swoje prawa w granicach określonych m.in. przez plan miejscowy, który stanowi akt prawa miejscowego, a władztwo planistyczne nie narusza interesu prawnego właścicieli gruntów. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 maja 2010 r. A. K. uzyskał odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta O. pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. K. zaskarżył uchwałę Rady Miasta O. z dnia (...) października 2010 r. nr (...) w części dotyczącej lokalizacji wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego na terenie (...) (zapis § 11 pkt 25 ppkt 10 i 11 planu) oraz w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu (...) w odległości 9 metrów (zapis § 11 pkt 25 ppkt 6 planu). Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jako naruszającej zasady tworzenia planu, skarżący zarzucił naruszenie art. 21, art. 64 ust 3 i art. 34 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 7, a także przekroczenie uprawnień z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł także o wykreślenie z tekstu i rysunku planu zapisów o lokalizacji na terenie (...) wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego i zapisów o nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie (...) od terenu (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi. Skarżący nie wykazał ponadto naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem mylić pojęcia interesu faktycznego (w tym przypadku chęci osiągnięcia maksymalnego zysku finansowego) z interesem prawnym. Ponadto uwagi skarżącego co do cen nieruchomości są nietrafione, ponieważ ceny nieruchomości dyktowane są przez rynek a nie przez ustalenia planu miejscowego. W piśmie procesowym z dnia 29 września 2010 r. organ wniósł o odrzucenie skargi, przywołując postanowienie WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 343/10, zapadłe w analogicznym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. odrzucił powyższą skargę z uwagi na złożenie jej po upływie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu Sąd powołując się na orzecznictwo wskazał, że wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a każde jego następstwo nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Pierwsze wezwanie skarżący zawarł w piśmie z dnia 4 lutego 2010 r., które do organu wpłynęło w dniu 10 lutego 2010 r. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. od tego dnia, tj. od dnia doręczenia wezwania organowi, rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi, który w sytuacji nie udzielenia odpowiedzi zainteresowanym upłynął z dniem 12 kwietnia 2010 r. Sąd wskazał, że wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. jednakże odpowiedź ta nie została doręczona skarżącemu, a jedynie A. S. Nawet gdyby skarżący otrzymał odpowiedź organu w sześćdziesiątym dniu od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa to trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upłynąłby w niu 12 maja 2010 r. Skarga wniesiona została jednak przez skarżącego dopiero w piśmie z dnia 10 lipca 2010 r. w związku z czym Sąd uznał, że czynności tej dokonano z uchybieniem ustawowego terminu. W skardze kasacyjnej A. K. zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów postępowania, a to art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że skarżący wniósł skargę z uchybieniem ustawowego terminu, podczas gdy w rzeczywistości termin ten został zachowany zgodnie z ww. przepisami. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem wielu uwag krytycznych oraz zbiorowych pism – protestów wzywających do jej zmiany lub uchylenia. Pisma te pomimo nazwy wezwań do usunięcia naruszenia prawa miały charakter ogólny i dotyczyły spraw wszystkich mieszkańców, którzy je podpisali. W piśmie z dnia 4 lutego 2010 r. nie podnoszono sprawy ciągu pieszo jezdnego na terenie (...), a jedynie sprawę przebiegu i szerokości dróg publicznych oraz opłat adiacenckich. Wezwanie takie w zakresie i przedmiocie określonym w skardze skarżący skierował do organu pismem z dnia 25 maja 2010 r. Błędne jest przyjęcie przez Sąd, że ten sam podmiot nie może składać wielu wezwań do usunięcia naruszenia prawa w różnych sprawach, których przedmiotem jest inna nieruchomość oraz inny zakres takiego naruszenia. Na wezwanie z dnia 25 maja 2010 r. organ odpowiedział w dniu 30 czerwca 2010 r., więc zdaniem skarżącego termin do wniesienia skargi został zachowany, gdyż skargę złożono do Sądu w dniu 15 lipca 2010 r., tj. w terminie 60 dniowym od daty wezwania Rady Miasta do usunięcia prawa. Mając powyższe na uwadze A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i orzeczenia o kosztach postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, wskazując, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił ww. skargę. Ponadto organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 185/10, rozstrzygnął już kwestię zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania, mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę, za przyczyną której to się stało. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa (zob. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02). Wezwanie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie – następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pomimo iż skarżący A. K. trzykrotnie wzywał Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez ten organ przez podjęcie uchwały nr (...), to termin do wniesienia skargi na powyższy akt, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., rozpoczął w stosunku do niego swój bieg w dniu 10 lutego 2010 r., tj. w dniu, w którym do Rady Miasta O. wpłynęło podpisane przez skarżącego wezwanie z dnia 4 lutego 2010 r. W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga, czy skarga wniesiona przez A. K. pismem z dnia 10 lipca 2010 r. została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak już ustalono, w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę rozpoczął swój bieg w stosunku do skarżącego w dniu 10 lutego 2010 r., gdyż odpowiedź organu na wezwanie z dnia 4 lutego 2010 r. została przesłana pismem z dnia 11 marca 2010 r. wyłącznie A. S. W związku z powyższym skarżący powinien wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przedmiotową uchwałę w terminie 60 dni od dnia doręczenia ww. wezwania Radzie Miasta O., czyli do dnia 12 kwietnia 2010 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nawet jeżeli skarżący otrzymałby odpowiedź organu na wezwanie z dnia 4 lutego 2010 r. w sześćdziesiątym dniu od dnia wniesienia tego wezwania, to i tak uchybiłby terminowi, gdyż termin do wniesienia skargi upłynąłby w dniu 12 maja 2010 r. Konkludując stwierdzić należy, że skarżący wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę pismem z dnia 10 lipca 2010 r. dokonał tej czynności po upływie terminu zakreślonego do jej dokonania. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zaskarżonym postanowieniem, odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.