II OSK 1844/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 373/10 o odrzuceniu skargi J. C. na uchwałę Rady Gminy Andrespol z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXXVI/288/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J. C. na uchwałę Rady Gminy Andrespol Nr XXXVI/288/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol w rejonie ulic Brzezińskiej i Słowiańskiej. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż w dniu 12 stycznia 2009 r. do Urzędu Gminy w Andrespolu wpłynęło wezwanie J. C. do usunięcia naruszenia prawa, w którym zarzuciła ona, iż we wskazanej wyżej uchwale z dnia 30 grudnia 2008 r. nieuwzględniono wymagań lokalnej społeczności przeciwnej rozbudowie Zakładów [...] "[...] " w B., dotyczących gospodarki ściekami i odpadami produkcyjnymi, stwarzającymi realne zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. W konsekwencji powyższego wezwania w dniu 13 marca 2009 r. J. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Andrespol z dnia 30 grudnia 2008 r. Skarga ta została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 295/09), gdyż nie została opłacona. W dniu 8 marca 2010 r. J. C. po raz kolejny wezwała Radę Gminy Andrespol do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r. W treści wezwania, poza zarzutami podniesionymi w poprzednim wezwaniu, wskazała, że gdy w 2000 r. występowała do Urzędu Gminy o pozwolenie na budowę, nikt jej nie poinformował, że planowana jest rozbudowa Zakładów [...] "[...] ", znajdujących się w pobliżu jej nieruchomości. Uchwałą z dnia 20 kwietnia 2010 r., Nr LX/482/10 Rada Gminy Andrespol odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania. W dniu 26 marca 2010 r. J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kolejną skargę na uchwałę Rady Gminy Andrespol z dnia 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga ta jest niedopuszczalna. Sąd wskazał, iż instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) jest surogatem środka odwoławczego. Nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe prowadzi do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, jeżeli następnie doszło do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 roku, w sprawie o sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243), że złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) ograniczone jest terminem do jej wniesienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Sąd wskazał, że jeżeli strona uruchomi takie postępowanie i na skutek nieuzupełnienia braków formalnych skargi doprowadzi do jej odrzucenia, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Skoro zatem przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania (postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 552/08). Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kolejno dwie skargi na uchwałę Rady Gminy Andrespol z dnia 30 grudnia 2008r., Nr XXXVI/288/08 w sprawie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol w rejonie ulic Brzezińskiej i Słowiańskiej. Pierwsza ze skarg została odrzucona prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 20 maja 2009 r. z powodu uchybień formalnych. Ponowna skarga na tą uchwałę jest więc niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła J. C., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, jeżeli następnie doszło do wniesienia skargi. Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż jej ponowne wezwanie Rady Gminy Andrespol do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z powołaniem innych naruszeń prawa, niż wezwanie, które zainicjowało postępowanie zakończone odrzuceniem skargi. To drugie wezwanie miało bowiem szerszy zakres niż pierwsze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Andrespol wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ podzielił stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przytaczając orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono podobny pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt OSA 2/02), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Podobne stanowisko dominuje w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 1199/10, postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 289/10, postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 552/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., IV SA/Wa 887/08, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Za przyjęciem tego podglądu przemawiają następujące argumenty. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Wezwanie to konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz zaskarżoną uchwałę (zarządzenie). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować, jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. (...) Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Należy również zauważyć, że wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę (zarządzenie) organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że jej ponowne wezwanie Rady Gminy Andrespol do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 marca 2010 r. zostało złożone z powołaniem innych naruszeń prawa, niż wezwanie z dnia 10 stycznia 2009 r., które zainicjowało postępowanie zakończone odrzuceniem skargi przez sąd. W obu pismach skarżąca kwestionuje te zapisy uchwały Rady Gminy Andrespol Nr XXXVI/288/08 z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol w rejonie ulic Brzezińskiej i Słowiańskiej, które umożliwiają rozbudowę Zakładów [...] "[...]" w B.. Skarżąca w obu wezwaniach powołuje się na swój interes prawny wynikający z przysługującego jej prawa własności nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tych Zakładów. W obu tych wezwaniach zostało więc sformułowane to samo żądanie usunięcia konkretnego naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r. z powołaniem się na naruszenie tego samego interesu prawnego skarżącej. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że skoro na skutek wezwania skarżącej z dnia 10 stycznia 2009 r. już raz zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zakończyło się odrzuceniem skargi z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego przez skarżącą, to kolejna skarga tej osoby na tą samą uchwałę, poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 marca 2010 r. jest niedopuszczalna. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).