II OSK 596/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. i G. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 903/11 o odrzuceniu skargi R. J. i G. J. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 30 czerwca 2011 r., nr IX/171/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 21 grudnia 2011 r., II SA/Gl 903/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę G. J. i R. J. na uchwałę Rady Miasta Tychy z 30 czerwca 2011 r., nr IX/171/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z 22 października 2011 r. Sąd przekazał skargę do Prezydenta Miasta Tychy 28 października 2011 r., celem nadania jej dalszego biegu i stosownie do wymogu zawartego w treści art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało doręczone organowi 25 sierpnia 2011 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w wyżej wymienionych przypadkach skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). W rozpoznawanej sprawie, skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to zostało doręczone organowi 25 sierpnia 2011 r. Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, termin do złożenia skargi do sądu na uchwałę wynosił sześćdziesiąt dni i upłynął bezskutecznie 24 października 2011 r. Tymczasem skarga została przekazana Radzie Miasta Tychy celem nadania jej biegu 28 października 2011 r. Uznać zatem należy, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Od dnia 1 stycznia 2006 r. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga, aby skargi wnoszone były za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast wpływ skargi bezpośrednio do sądu skutkuje koniecznością przekazania jej właściwemu organowi, a za datę wniesienia skargi uważa się dzień nadania tej skargi przez sąd do organu administracyjnego. W skardze kasacyjnej R. J. i G. J. zaskarżyli powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest 1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi jako spóźnionej w sytuacji, gdy została ona wniesiona z zachowaniem terminu do wniesienia tego środka. Termin do wniesienia skargi upływał dopiero 25 listopada 2011 r. z uwagi na to, że sześćdziesięciodniowy termin powinien być liczony dopiero od dnia doręczenia Radzie Miasta Tychy 26 września 2011 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia pełnego stanu faktycznego sprawy, w tym wezwania skarżących doręczonego Radzie Miasta Tychy 26 września 2011 r., nieodniesienie się do zarzutu strony przeciwnej dotyczącego przedwczesności pierwszego wezwania oraz niewyjaśnienie w pełnym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiające właściwe odniesienie się do postanowienia. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego to jest art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które należy skierować do organu gminy w celu otwarcia drogi do sądu administracyjnego może być skutecznie dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej wejściem w życie, podczas gdy takie wezwanie jest prawnie bezskuteczne, gdyż dotyczy aktu niefunkcjonującego w obrocie prawnym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego dla uzyskania mocy prawnej wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadach w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Z kolei, art. 29 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Przepis § 23 zaskarżonej uchwały przewidywał, że wchodzi ona w życie po 30 dniach od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co miało miejsce 23 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 185, poz. 3472), a tym samym weszła w życie dopiero 22 września 2011 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być skierowane dopiero po wejściu w życie aktu normatywnego. Do tego dnia bowiem uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a wcześniejsze wezwanie jest prawnie bezskuteczne (por. też postanowienie NSA w Warszawie z 8 kwietnia 2002 r., IV SA 3595/01). Również wykładnia systemowa przemawia za takim rozwiązaniem, skoro wiąże on uprawnienie do zaskarżenia uchwały (poprzedzone wezwaniem do naruszenia prawa) z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego tym aktem. Dopiero od wejścia w życie aktu prawa miejscowego może on naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienie. Z tego powodu nie sposób przyjąć, aby uchwała która jeszcze nie weszła w życie, mogła wywoływać skutki prawne i tym samym naruszać interes prawny lub uprawnienie kogokolwiek. Dlatego też, wezwanie datowane na dzień 23 sierpnia 2011 r., a doręczone organowi 25 sierpnia 2011 r. uznać należy za prawnie bezskuteczne, jako skierowane wobec aktu niefunkcjonującego w obrocie prawnym. Skarżący pismem datowanym na 22 września 2011 r., nadanym 23 września 2011 r., a doręczonym 26 września 2011 r., ponownie wezwali Radę Miasta Tychy do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 101 u.s.g. nie przewiduje żadnych warunków formalnych, jakie powinno spełniać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści wezwania wystosowanego przez skarżących wynika jakiej uchwały dotyczy oraz do jakiego naruszenia prawa doszło w ich ocenie. Pismo skierowano do odpowiedniego organu i podpisano. Ponieważ wcześniejsze wezwanie było prawnie bezskuteczne, dopiero od daty doręczenia tego wezwania należy liczyć sześćdziesięciodniowy termin przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który tym samym upływał dopiero 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo sformułowania stosownego zarzutu o przedwczesności wezwania w odpowiedzi na skargę, nie odniósł się do tej kwestii i nie wyjaśnił, z jakiego powodu przyjął pogląd zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa musi zostać skierowane do organu po podjęciu kwestionowanej uchwały a przed jej wejściem w życie. Sąd pominął fakt, że skarżący wnieśli kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z 22 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skargę należało odrzucić, jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Została ona nadana 24 października 2011 r.(data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, k. 7) i wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 26 października 2011 r. (data umieszczenia prezentaty na skardze, k. 2). Do skargi dołączone zostało pismo z 23 sierpnia 2011 r. skierowanie do Rady Miasta Tychy i zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" (k. 3) i które zgodnie z potwierdzeniem odbioru doręczone zostało do Urzędu Miasta Tychy 24 sierpnia 2011 r. Z kolei pismo z 22 września 2011 r. skierowane do Rady Miasta Tychy określone jest jako "uzupełnienie wezwania z 23 sierpnia 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa". Zostało ono doręczone do Urzędu Miasta Tychy 26 września 2011 r. (k. 6). Z treści pisma z 22 września 2011 r. wyraźnie wynika, że jest ono uzupełnieniem wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, nawet gdyby jak chcą skarżący, potraktować je jako nowe wezwanie, to zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznawane jest za bezskuteczne: "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Powyższe oznacza, że w sprawnie niniejszej termin do wniesienia skargi powinien być zatem liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" (por. postanowienie NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Z tego względu, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy uznać za niezasadny. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które należy skierować do organu gminy w celu otwarcia drogi do sądu administracyjnego może być skutecznie dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej wejściem w życie, podczas gdy takie wezwanie jest prawnie bezskuteczne, gdyż dotyczy aktu niefunkcjonującego w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym, wezwanie do usunięcia naruszenia, które musi podmiot skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego powinno niewątpliwie poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. Oznacza to, że sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06 oraz z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1132/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie odniósł się wyraźnie do podnoszonego w odpowiedzi na skargę zarzutu przedwczesności skargi związanych z wejściem w życie uchwały Rady Miasta Tychy. Z uzasadnienia postanowienia wynika jednak wyraźnie jakie pismo uznane zostało w sprawie za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin w jakim strona była obowiązana wnieść skargę i przyczyny, dla których skarga wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego musiała zostać następnie przekazana do organu. Z tego względu, nie można uznać, aby w sprawie zaistniało naruszenie postępowania uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia. W sprawie za skuteczne należało uznać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 23 sierpnia 2011 r., ponieważ pismo z 22 września 2011 r. było tylko jego uzupełnieniem. Oznacza to, że termin do wniesienia skargi upłynął 24 października 2011 r. a przekazana po tym terminie do organu 28 października 2011 r. (k. 1 akt administracyjnych) podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.