II OZ 581/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2017 r. w zakresie odrzucenia skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 165/17 ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 165/17 odrzucił skargę M. S. uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarga została wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - u.s.g., stosuje się termin określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - P.p.s.a. Wniesienie skargi powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący wniósł osobiście w dniu 4 listopada 2016r., kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez jego pełnomocnika w dniu 14 lutego 2017 r., a skarga do sądu administracyjnego w dniu 15 lutego 2017 r. Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjnego wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje tylko raz, a kolejne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga w rozpoznawanej sprawie złożona w dniu 15 lutego 2017 r. została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., a ostatnim dniem na wniesienie skargi był 3 stycznia 2017 r., stąd zasadne było jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. S. W jego uzasadnieniu wskazano, że pełnomocnik skarżącego nie wiedział o wystosowanym przez M.S. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniesionym w dniu 4 listopada 2016 r., a na którego organ nie udzielił odpowiedzi. Ponadto wskazał, że pierwsze wezwanie było jedynie napomnieniem organu, a dopiero drugie - tj. z 14 lutego 2017 r. stanowiło wezwanie o treści pokrywającej się następnie ze skargą do sądu administracyjnego. Opierając się na poglądach doktryny i judykatury wywiódł, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma jedynie charakteru formalnego, ale musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę, a zakres zaskarżenia wskazany w wezwaniu wyznacza granice sprawy, w której Sąd ocenia zgodność z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest podstaw do odmawiania stronie prawa do ponownego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa i składania skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy nowe wezwanie i nowa skarga są oparte na zupełnie innych zarzutach niż poprzednia skarga. Sąd pierwszej instancji powinien zatem przyjąć powyższą interpretację art. 101 ust. 1 u.s.g., która jest przychylna dla skarżącego, a zatem zastosować zasadę in dubio pro libertate. W uzasadnieniu zażalenia skarżący odwołał się również do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym usunięty zostanie wymóg uprzedniego składania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a umożliwione zostanie wniesienie skargi na uchwałę wprost do sądu administracyjnego. W piśmie stanowiącym zażalenie skarżący, z ostrożności procesowej, zawarł żądanie przywrócenia terminu do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem znaczna część tego pisma stanowi argumentację na poparcie wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Z kolei termin do dokonania tej czynności został przez ustawodawcę dookreślony w art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, stwierdził iż przepis art. 53 § 2 P.p.s.a ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny, powołaną wyżej uchwałą, przesądził o zastosowaniu art. 53 § 2 P.p.s.a. w sprawach z zakresu skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., to przyjąć trzeba, iż Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniał kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie w świetle tego przepisu. Zasadnym było więc przyjęcie przez ten Sąd, iż skarżący winien był wnieść skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący powinien skargę swoją wnieść w terminie 60 dni liczonym od dnia doręczenia wezwania, które miało miejsce w dniu 4 listopada 2016 r. Tym samym termin ten upływał z dniem 3 stycznia 2017 r., jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji. Prawidłowym było też przyjęcie przez ten Sąd, iż skarga wniesiona w dniu 15 lutego 2017 r. była spóźniona i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wbrew twierdzeniom skarżącego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne. Nie są one zatem wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie takie jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, które konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało. Zatem, nie można tej instytucji traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Wskazany pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie jest powszechnie podzielany w orzecznictwie (post. NSA z 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12, z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11, z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11, z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11, z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10, z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09, z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08 oraz postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Wbrew twierdzeniom skarżącego w obu skierowanych wezwaniach wskazano tę samą podstawę kwestionowania uchwały rady gminy, a mianowicie naruszenie interesu skarżącego polegające na przekwalifikowaniu działek o numerach [...] z dróg gminnych na drogi wewnętrzne, co spowodowało obniżenie ich statusu prawnego, a tym samym ich wartości rynkowej. Wprawdzie drugie z wezwań, sporządzone przez fachowego pełnomocnika, zostało rozbudowane poprzez wskazanie naruszeń konkretnych przepisów prawa i szersze uzasadnienie, jednak nie można uznać, aby wezwania te były odmienne, tak jak skarżący próbuje dowieść w zażaleniu. Jak już wcześniej wskazano, istotą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wskazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Takie naruszenia skarżący wskazał już w pierwszym wezwaniu pokrywającym się co do istoty z drugim wezwaniem. Stąd zasadnie przyjęto, że termin do wniesienia skargi wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. należy liczyć od daty wniesienia pierwszego wezwania. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że w dniu 1 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - ustawa zmieniająca, na mocy której zmieniono m.in. art. 53 § 2 P.p.s.a. (art. 9 ust. 3 pkt a ustawy zmieniającej), jak również zmieniono treść art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 2 ust. 1 pkt a ustawy zmieniającej), zatem aktualnie nie wymaga się uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku wnoszenia skargi sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. Trzeba jednak mieć na względzie, że zmiany te mają zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej), a więc po 1 czerwca 2017 r. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący łącznie z zażaleniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, który zostanie odrębnie rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji. Należy mieć na uwadze, iż odrzucenie skargi nie czyni kwestii przywrócenia terminu do jej wniesienia bezprzedmiotową, albowiem ewentualne postanowienie sądu o przywróceniu terminu znosi skutki postanowienia o odrzuceniu skargi bez potrzeby uchylenia tego orzeczenia. Konsekwencją rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie ze złożonym w tym przedmiocie żądaniem jest nadanie sprawie dalszego biegu (por. postanowienia NSA: z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 180/09, z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1859/09, z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 7/11, z 8 września 2004 r., OZ 395/04). Na wydane postanowienie o oddaleniu wniosku o przywrócenie terminu przysługuje następnie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy zażalenie podlegało oddaleniu, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.