III SA/Gd 456/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] postanawia odrzucić skargę. W dniu 19 kwietnia 2021 r. E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 marca 2012 r. nr XX/294/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Słupska. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2021 r. wezwano skarżącą do udzielenia informacji na piśmie, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem skargi wezwała ona Radę Miejską w Słupsku do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W wyznaczonym terminie skarżąca nadesłała oświadczenie, że nie wzywała Rady Miejskiej w Słupsku do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. O naruszeniu prawa dowiedziała się już po ostatecznym negatywnym załatwieniu jej sprawy. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 429/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała z dnia 28 marca 2012 r. została uchwalona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej powoływanej jako "p.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 4 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, w przypadku między innymi aktów prawa miejscowego - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z cytowanymi przepisami korespondowało brzmienie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co wynika akt sprawy oraz oświadczenia skarżącej. Zatem wobec brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. (sprzed nowelizacji) należało stwierdzić, że skarżąca nie spełniła przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia, jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi. W następstwie złożenia przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 959/22 uchylił powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 15 lipca 2021 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że na skutek postanowienia referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W piśmie z 7 lipca 2021 r. Pomorska Izba Adwokacka w Gdańsku poinformowała, że pełnomocnikiem skarżącej z urzędu wyznaczyła adwokata M. S. Informację o wyznaczeniu pełnomocnika Sąd otrzymał w dniu 13 lipca 2021 r. Sąd odrzucił skargę już w dniu 15 lipca 2021 r. nie posiadając informacji, czy wiadomość o wyznaczeniu dotarła do pełnomocnika. Zdaniem NSA postanowienie kończące postępowanie zostało wydane, zanim pełnomocnik miał możliwość działania. O wyznaczeniu dowiedział się bowiem w dniu, w którym odrzucono skargę, co w pełni uzasadnia, zdaniem NSA przyjęcie, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie zapewniono skarżącej możliwości obrony swoich praw. Uchybienie to należało zakwalifikować jako skutkujące nieważnością postępowania. Stwierdzona nieważność postępowania prowadziła do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena wydanego rozstrzygnięcia w nieważnym postępowaniu staje się bowiem bezprzedmiotowa, skoro niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Ponownie rozpatrując sprawę należy powtórzyć, że zaskarżona uchwała z dnia 28 marca 2012 r. została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca". Skoro art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11 (m.i. ustawy o samorządzie gminnym) w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie, to rozpatrując dopuszczalność skargi należało brać pod uwagę stan prawny kształtowany tymi ustawami obowiązujący przed 1 czerwca 2017r. Z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji wynikało zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację wskazującą, jego zdaniem, na to, że skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie miała w ogóle obowiązku wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z argumentami pełnomocnika skarżącej przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. i p.p.s.a., a systemowa i funkcjonalna wykładnia przepisów tejże ustawy powinna prowadzić do konstatacji, że skarżąca nie była zobligowana do wezwania Rady Miejskiej w Słupsku do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, gdyż usunięcie naruszenia przez ten organ było niemożliwe, a jedyną drogą do jego usunięcia jest stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny. W tym kontekście powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 roku, IV SA/Po 668/19. W wyroku tym Sąd zauważył, że organy samorządu terytorialnego są ograniczone w możliwości samodzielnego naprawiania nieprawidłowości spowodowanych uchwałami niezgodnymi z prawem, gdyż każdy z takich organów może działać jedynie w zakresie swojej właściwości. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy skarżący zasadnie domaga się np. stwierdzenia nieważności uchwały, organ będzie mógł żądanie to uwzględnić jedynie wówczas, gdy przepisy określające jego właściwość na to pozwolą. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast przepis art. 93 ust 1 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje w zakresie stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Stanowisko takie, zdaniem strony skarżącej, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia z dnia 5 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 1069/12 przyjął, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2007 roku, sygn. akt II OSK 1046/07, stwierdzając, że rada gminy nie posiada możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Podobne stanowisko zajęto także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 roku, sygn. akt I OSK 1055/17 i postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2017 roku, sygn. akt IV SA/Po 754/17. W powołanym wcześniej wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. WSA w Poznaniu zauważył, że stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wykładni przepisów prawa należy dokonywać na podstawie ich całokształtu, a nie na podstawie jednego [pic]przepisu w oderwaniu od innych. [pic]Wykładnia przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy p.p.s.a. regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego prowadzi do wniosku, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu. Skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały, które stanowiły w jej przypadku podstawę do czynności administracyjnych, które również są przedmiotem zaskarżenia skargą (postępowanie zostało wydzielone do oddzielnego procedowania). Dowiedziała się ona o istnieniu przepisów, które w jej ocenie powinny zostać uznane za nieważne w związku z ich niezgodnością z przepisami prawa wyższego rzędu, dopiero po naruszeniu jej interesu na skutek zastosowania tych przepisów przez Prezydenta Miasta Słupska. Skarżąca nie mogła w żaden inny sposób wyeliminować wadliwych jej zdaniem przepisów, np. poprzez wezwanie Rady Miejskiej w Słupsku do usunięcia naruszenia prawa powodowanego zaskarżoną uchwałą, jak tylko poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach za nieuzasadnione należy uznać uzależnianie przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania od uprzedniego wystosowania takiego wezwania. Nie sposób przedstawionej wyżej argumentacji uznać za słuszną. Przepis art.101 §1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Rację ma strona skarżąca, że powyższy przepis stanowi samoistną podstawę do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów p.p.s.a. Nie może budzić zarazem żądnych wątpliwości, że przepis ten uzależniał dopuszczalność wniesienia skargi od uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, do którego doszło wskutek wydania danej uchwały. Wykładnia art. 101§1 u.s.g. w orzecznictwie sądów administracyjnych nigdy nie budziła wątpliwości, przynajmniej w zakresie przesłanki bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przesłanka ta została usunięta z art. 101§1 u.s.g. dopiero w drodze ustawy nowelizującej. Argumentacja pełnomocnika skarżącej zmierza do wykazania, że ponieważ samodzielne usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez organ, który wydał zaskarżoną uchwałę jest niemożliwe, to ta część przepisu art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym, która dotyczy wezwania do tego usunięcia nie może być stosowana, gdyż jest niejako pusta (nie może przynieść jakiegokolwiek rezultatu). Stanowisko takie nie może być zaakceptowane. W procesie wykładni prawa uwzględniać należy bowiem zasadę racjonalnego ustawodawcy, która wyklucza możliwość przyjęcia, że w przepisie prawa zawarto przesłankę, która nigdy nie mogłaby zostać skutecznie zastosowana, a zatem pozbawiona byłaby sensu. Wbrew stanowisku strony skarżącej usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez organ, o którym mowa w art. 101§1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji nie musi polegać na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Rzeczą organu uchwałodawczego jest bowiem rozważenie stanowiska zawartego w wezwaniu i określenie, czy w danej sytuacji doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wzywającego, a jeśli tak, to czy istnieją sposoby, by takie negatywne dla wzywającego skutki działania uchwały usunąć. Sposobów tych może być wiele, poczynając od zmiany uchwały, a kończąc na przykład na wykupie nieruchomości lub jej części. Oczywistą intencją ustawodawcy było bowiem powierzenie sądowi kontroli uchwały wydanej przez radę gminy, dopiero po tym, gdy bezskuteczną okazała się próba wcześniejszego, pozasądowego załatwienia sprawy wynikającej z oddziaływania uchwały na sferę praw lub obowiązków wzywającego do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie jest konieczne zatem w okolicznościach tej sprawy zajęcie przez sąd stanowiska co do kontrowersyjnej kwestii, czy możliwe jest dokonanie przez organ samorządu gminnego autokontroli poprzez samodzielne stwierdzenie nieważności własnej uchwały, skoro skuteczność wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie zawsze wymaga dokonania takiej czynności, a usunięcie naruszenia interesu prawnego może zostać osiągnięte w inny sposób. W rozpatrywanej sprawie skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co wynika akt sprawy oraz oświadczenia skarżącej, a zatem skarżąca nie spełniła obligatoryjnej przesłanki, warunkującej dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego, wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.