III OSK 959/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt: III SA/Gd 429/21 w sprawie ze skargi E.B. na Uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia [..] marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Słupska postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt: III SA/Gd 429/21 odrzucił skargę E.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia [..] marca 2012 r. nr [..]. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Słupska, wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca prze wystosowaniem skargi do Sądu nie wezwała Rady Miejskiej w Słupsku do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Zatem wobec brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sprzed nowelizacji), skarga podlegała odrzuceniu. Postanowienie powyższe stało się przedmiotem skargi kasacyjnej E. B., która zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 12a § 4, art. 34, art. 243 i 244 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkujące nieważnością postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 tej ustawy poprzez wydanie postanowienia z dnia 15 lipca 2021 roku bez umożliwienia adwokatowi udzielającemu skarżącej pomocy prawnej przed Sądem I instancji faktycznego udziału w postępowaniu, pomimo przyznanego prawa pomocy; b) art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 roku poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w jej brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r. wyłączał stosowanie się przepisów art. 52 § 3 i 4 Prawa przed sądami administracyjnymi, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy, poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do uznania, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne; c) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że zachodzi podstawa do uznania, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zaskarżono postanowienie starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2021 r. odmawiające przyznania wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed sądem I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 250 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe ustalenie, że nie zaistniały okoliczności, w postaci starań, działań i czynności, skutkujące obowiązkiem Sądu do przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi, wnosząc o zmianę postanowienia poprzez przyznanie na rzecz adwokata M.S. wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną według norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług, alternatywnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W skardze kasacyjnej wniesiono o przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania odwoławczego oraz o przyznanie na rzecz adwokata M.S. wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną udzieloną w postępowaniu odwoławczym według norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że wraz ze skargą skarżąca wniosła o udzielenie pomocy prawnej. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 roku referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SPP/Gd 105/21) przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Pismem z dnia 7 lipca 2021 roku, doręczonym adwokatowi M.S. w dniu 15 lipca 2021 r. Dziekan Pomorskiej Izby Adwokackiej w Gdańsku poinformował adwokata, że na skutek postanowienia z dnia 30 czerwca 2021 roku w sprawie o sygn. akt III SPP/Gd 105/21 został wyznaczony adwokatem z urzędu dla skarżącej. W dniu doręczenia adwokat skontaktował się telefonicznie z Wydziałem III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, gdzie uzyskał informację, że poza wezwaniem adwokata do złożenia oświadczenia dot. podlegania prowadzonej działalności ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, w sprawie nie są aktualnie podejmowane czynności lub wyznaczony termin. W tym samym dniu, tj. 15 lipca 2021 r., postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. Wyznaczony w ramach prawa pomocy adwokat nie miał faktycznie możliwości podjęcia skutecznych działań w imieniu skarżącej przed wydaniem przez Sąd I instancji postanowienia. Jego działania podjęte po otrzymaniu informacji o wyznaczeniu nie mogły mieć wpływu na postępowanie, gdyż postanowienie je kończące, zapadło zanim miał on możliwość działania. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie z nieważnością postępowania mamy do czynienia m.in. jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Okoliczność ta zachodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2021 roku, III FSK 3585/21). Przyznanie profesjonalnego pełnomocnika w ramach instytucji prawa pomocy nie może być czynnością fasadową, a wyznaczenie adwokata powinno się dokonać w sposób i w czasie, który umożliwia zapoznanie się z aktami sprawy i merytoryczne wsparcie osoby korzystającej z prawa pomocy na tym etapie postępowania sądowego, na którym ubiegała się ona o pomoc, a nie po wydaniu orzeczenia, które zamyka postępowanie w instancji. Prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu podjęcia czynności procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu dla strony w ramach prawa pomocy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 roku, II OSK 706/20). Należy również zauważyć, że bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1986/19). W dalszej części skargi kasacyjnej zawarto argumentację dotyczącą drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, uzasadniając stanowisko o braku podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn przyjętych przez Sąd I instancji, a także podniesiono kwestie związane z zakwestionowaniem postanowienia referendarza sądowego z dnia 12 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Sytuacja taka zaistniała w realiach niniejszej sprawy. Wskazać należy, że prawo do sądu ma rangę konstytucyjną. Prawo do sądu definiuje się jako prawo do ochrony sądowej, wyprowadzane z prawa do ochrony prawnej. Prawo to jest instytucjonalną gwarancją ochrony materialnych, konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich (por. A. Wróbel, Prawo do sądu [w:] Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 220). Trybunał Konstytucyjny uznaje, że syntezą prawa do sądu jest dostęp obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem (por. wyr. TK z 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK – A 2002/2, poz. 14). Zgodnie z wykładnią przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw ma miejsce w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 394/10, LEX nr 597570 i Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 117/03, LEX nr 108206). To, że strona nie mogła realizować wszystkich swoich uprawnień procesowych, nawet w rezultacie uchybień proceduralnych sądu, nie musi jeszcze oznaczać, iż została ona pozbawiona możności obrony swych praw. Te naruszenia prawa procesowego przybierają kwalifikowaną postać przesądzającą o nieważności postępowania dopiero wtedy, gdy w ich następstwie doszło do naruszenia jej praw, które powinny być chronione w postępowaniu sądowym. Chodzi przy tym o ochronę interesu prawnego, uprawniającego do udziału w postępowaniu sądowym, a wcześniej administracyjnym, która z pespektywy strony jest jedynym celem postępowania, nie o ochronę jej praw procesowych, odgrywających z tego punktu widzenia służebną, wtórną rolę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2285/18, CBOSA). Co istotne w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchybienie to musi w sposób realny, a nie tylko hipotetyczny, pozbawiać stronę możności obrony swych praw. Pozbawienie strony możności obrony należy zatem oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Artykuł 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie precyzuje bowiem bliżej pojęcia "pozbawienie możności obrony swych praw". W orzecznictwie przyjmuje się, że dotyczy ono różnych stanów faktycznych i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Skarżący nie musi przy tym wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania a wynikiem sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18). O nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (zob. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2006 r., II OSK 437/05, postanowienie NSA z 17 stycznia 2012 r., II FSK 2688/11). Pozbawienie możliwości obrony praw następuje nie tylko wówczas, gdy strona została całkowicie wyłączona od udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1939/20). Nieważność postępowania występuje, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i pojawia się w razie fundamentalnych uchybień sądu godzących bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony. Prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu podjęcia czynności procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu dla strony w ramach prawa pomocy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 706/20). Z punktu widzenia istoty prawa do sądu oraz możliwości obrony swoich praw w postępowaniu sądowym istotną rolę przypisuje się zatem możliwości skorzystania z profesjonalnej pomocy prawnej we wszczętym postępowaniu. Instytucja prawa pomocy w zakresie, w jakim obejmuje prawo do fachowej pomocy pełnomocnika wyznaczonego z urzędu ma zapewnić stronie gwarancję realnego prawa do sądu. Przyznane prawo pomocy w tym zakresie i idąca za tym ochrona praw strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może być iluzoryczna. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest m.in. ochrona praw stron i uczestników postępowania poprzez zapewnienie udziału w toczącym się postępowaniu, co obejmuje także stworzenie możliwości podjęcia czynności w tym postępowaniu przez wyznaczonego w ramach prawa pomocy pełnomocnika. Czynności pełnomocnika wyznaczonego na etapie postępowania przed Sądem I instancji nie mogą zostać ograniczone w wyniku działań podejmowanych przez Sąd wyłącznie do możliwości wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Analiza akt sprawy wykazuje, że na skutek postanowienia referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SPP/Gd 105/21 przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W piśmie z 7 lipca 2021 r. Pomorska Izba Adwokacka w Gdańsku poinformowała, że pełnomocnikiem skarżącej z urzędu wyznaczyła adwokata M.S.. Informację o wyznaczeniu pełnomocnika Sąd otrzymał w dniu 13 lipca 2021 r. Jednocześnie Sąd nie posiadał informacji, czy informacja o wyznaczeniu dotarła do wyznaczonego pełnomocnika. Tymczasem już w dniu 15 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie kończące postępowanie zostało wydane zanim pełnomocnik miał możliwość działania. O wyznaczeniu dowiedział się bowiem w dniu, w którym odrzucono skargę, co w pełni uzasadnia przyjęcie, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie zapewniono stronie możliwości obrony swoich praw. Stwierdzona nieważność postępowania obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena wydanego rozstrzygnięcia w nieważnym postępowaniu staje się bowiem bezprzedmiotowa, skoro niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 2156/10, LEX nr 1081759 i orzecznictwo tam wskazane). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Nie zachodziły podstawy do odnoszenia się do pozostałej argumentacji skargi kasacyjnej, w tym także w zakresie wniosku o uchylenie postanowienia referendarza sądowego z dnia 12 sierpnia 2021 r. Nie zachodziły także podstawy do orzekania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie została zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w postępowaniu, wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną z urzędu przyznaje zaś wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadność wniosku Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił zatem do oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.