III OSK 2239/21

Dnia 12 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 338/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2019 r. nr SKO 4131/51/2018 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie i uszkodzenie drzew oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 338/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2019 r. nr SKO 4131/51/2018 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie i uszkodzenie drzew, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 1.500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez wydanie organowi drugiej instancji zaleceń pozostających w rażącej sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony, co w przedmiotowej sprawie polegało na zobowiązaniu organu do ustalenia obwodów drzew w oparciu o wyniki pomiarów z dnia 25 maja 2017 r., w których strona skarżąca nie mogła uczestniczyć, bo nie posiadała ówcześnie statusu strony; 2) art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., poprzez wydanie organowi drugiej instancji zaleceń pozostających w rażącej sprzeczności z zasadą bezpośredniości, co w przedmiotowej sprawie polegało na zobowiązaniu organu do ustalenia obwodów drzew w oparciu o wyniki pomiarów przeprowadzonych przez inny organ w innym równolegle toczącym się postępowaniu (prowadzonym przez Starostę Powiatu [...] nr: RL.613.12.2017); 3) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., poprzez wydanie organowi drugiej instancji zalecenia do ustalenia obwodu drzew według stanu na dzień 25 maja 2017 r., co jest sprzeczne z oceną prawną Sądu pierwszej instancji, wedle której, ustalając wymiar kary należy brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili popełnienia deliktu (co oznacza, że strony nie można obciążać okolicznością, że drzewo zwiększyło swój obwód w czasie między popełnieniem deliktu a wykonaniem pomiaru przez organ); 4) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., polegające na dowolnym, nieznajdującym potwierdzenia w aktach sprawy ustaleniu, że P.F., wydając polecenie przycięcia drzew, mógł – w okolicznościach sprawy – reprezentować stronę skarżącą na innej podstawie prawnej niż formalne umocowanie wynikające z członkostwa w zarządzie Spółki, przy czym na okoliczność rzekomego "innego" umocowania P.F. do reprezentacji skarżącej nie czyniono w toku instancji żadnych ustaleń i nie przeprowadzano żadnych dowodów w tej mierze (poza weryfikacją członkostwa w zarządzie Spółki); 5) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, czego wyrazem było ustalenie, że P.F., wydając polecenie przycięcia drzew, mógł – w okolicznościach sprawy – reprezentować stronę skarżącą na innej podstawie prawnej niż formalne umocowanie wynikające z członkostwa w zarządzie Spółki; 6) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ustaleń organów, jakoby P.F., wydając polecenie przycięcia drzew, działał jako członek zarządu skarżącej – Sąd nie wskazał, czy uznaje powyższą okoliczność za udowodnioną, czy nie, a w miejsce powyższego sformułował – w trybie przypuszczającym – założenie, że P.F. mógł reprezentować skarżącą na innej (bliżej niesprecyzowanej) podstawie prawnej; taka redakcja uzasadnienia wyroku dalece utrudnia stronie merytoryczne odniesienie do stanowiska Sądu; 7) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu związku przyczynowego między zachowaniem skarżącej a działaniem A.K. (jako podstawy odpowiedzialności skarżącej) – bez szczegółowego wyjaśnienia, na czym polegało bezprawne zachowanie Spółki, bez wskazania następstwa przyczynowego między bezprawnym zachowaniem skarżącej a działaniem A.K., tudzież bez wykazania normalności tego następstwa; taka redakcja uzasadnienia wyroku uniemożliwia stronie merytoryczne odniesienie do stanowiska Sądu; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie ustalił kluczowych w sprawie okoliczności faktycznych, a mianowicie: - kto i w oparciu o jaki stosunek prawny polecił czy zlecił A.K. przycięcie drzew; - czy osoba wydająca A.K. polecenie przycięcia drzew była umocowana do wydawania poleceń (w imieniu skarżącej) pracownikowi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; - jakie były obwody poszczególnych drzew w czasie popełnienia deliktu; - jakie były objętości koron poszczególnych drzew bezpośrednio przed przycięciem; Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna nie kwestionuje naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji. To oznacza, że ocena prawna w zakresie prawa materialnego wiąże NSA. Skarga kasacyjna eksponuje w kilku zarzutach naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i kasacja. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Jeśli chodzi o zarzut pierwszy to wskazać należy, że okoliczność, iż strona nie brała udziału w początkowej fazie postępowania administracyjnego nie dowodzi bezprawności wytycznych Sądu I instancji. Wytyczne te są bowiem na przyszłość. Nie ma zatem żadnych przeszkód aby ponownie prowadząc postępowanie organ zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu. Odnośnie błędu ustaleń faktycznych, to jak już wspomniano przy pomocy art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Podobnie należało ocenić zarzuty dotyczące oceny prawnej, której również nie można skutecznie wzruszyć przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., które to naruszenie miało polegać na dowolnym, nieznajdującym potwierdzenia w aktach sprawy ustaleniu, że P.F., wydając polecenie przycięcia drzew, mógł – w okolicznościach sprawy – reprezentować stronę skarżącą, wskazać należy, że i ten zarzut jest chybiony. Stanowisko, że P.F. wydał polecenie przycięcia drzew jako podmiot reprezentujący stronę skarżącą Sąd I instancji oparł na analizie przepisów prawa materialnego, których skarg kasacyjna nie kwestionuje. Chybione okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok WSA uchylający decyzję organu odwoławczego. Organy administracji nie miały obowiązku uwzględniania wniosków dowodowych strony skarżącej dotyczących okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy lub stwierdzonych już innymi dowodami. Trafnie też Sąd I instancji zobowiązał organ odwoławczy aby w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadził wszechstronną ocenę dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a., biorąc pod uwagę m.in. zastrzeżenia zgłaszane przez strony postępowania, czemu da wyraz w motywach decyzji. W przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia opinii lub złożenia dodatkowych wyjaśnień przez biegłego organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na zasadzie art. 136 kpa. W przypadku stwierdzenia istnienia wszystkich przesłanek do wymierzenia kary, organ odwoławczy powinien określić wysokość kary przyjmując najniższe (najkorzystniejsze dla strony) obwody zniszczonych/uszkodzonych drzew, które ustalono w postępowaniu, a następnie rozstrzygnie sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.