III OSK 2262/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 391/19 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 października 2019 r. II SA/Po 391/19, oddalił skargę W. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. J. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] pomimo naruszenia przez ten organ: 1. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich faktycznych i istotnych okoliczności sprawy, poprzez nieuzupełnienie postępowania o dowody i materiały, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wskazane w piśmie pełnomocnika z [...] stycznia 2019 r., a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym; 2. art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności przejawiające się w dokonaniu jedynie pozornej, a nie merytorycznej i rzeczywistej kontroli wydanego orzeczenia, sprowadzającej się w rzeczywistości do powtórzenia uzasadnienia organu I instancji, w szczególności w zakresie oparcia orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym, będącego konsekwencją nieuwzględnienia wniosku dowodowego pełnomocnika; 3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organu administracji, albowiem skarżący zapoznawszy się z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r. pozostawał w przekonaniu, że ewentualne dalsze decyzje w sprawie jego służby podjęte będą po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego, tym samym postępowanie było prowadzone w sposób niebudzący zaufania i naruszający zaufanie strony do władzy publicznej; 4. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w sprawie, tj. nieuwzględnieniu wniosków zawartych w piśmie pełnomocnika z [...] stycznia 2019 r., co z kolei nie pozwoliło skarżącemu na realizację jego prawa co do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, albowiem organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie umożliwił skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz oddaleniu skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, pomimo że decyzja ta naruszyła przepisy: a) art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w skutek nieuwzględnienia przez organ I instancji indywidualizmu przypadku, podczas gdy decyzja przejawiająca się w wydanym rozkazie personalnym ma częściowo charakter uznaniowy, jednak nie może cechować się dowolnością; b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organu administracji, albowiem skarżący zapoznawszy się z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. pozostawał w przekonaniu, iż ewentualne dalsze decyzje w sprawie jego służby podjęte będą po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego; c) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; d) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające niewyjaśnieniu wszystkich faktycznych i istotnych okoliczności mających jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez oddalenie wszystkich wniosków dowodowych wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącego z [...] stycznia 2018 r.; e) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącemu czynnego udziału w sprawie, przejawiające się m. in, w uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, albowiem organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie umożliwił skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a polegające na nieuchyleniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] pomimo naruszenia przez ten organ: 1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie wskutek nieuwzględnienia przez organy I i II instancji okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez W. J. w służbie naruszy ważny interes tej służby; 2. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo niewykazania w uzasadnieniu decyzji organu II instancji przesłanek stanowiących podstawę zwolnienia odwołującego ze służby z powodu ponad 12 miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od organu, w tym kosztów zastępstwa, wg norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który uznał, że organy Policji po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zasadnie stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja ta oznacza, że ustawodawca policjantom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie określając, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i maksymalnie obejmują okres 12 miesięcy zawieszenia. Po upływie tego okresu organ Policji może już zwolnić ze służby zawieszonego policjanta, przy czym zobowiązany jest jednocześnie do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Okoliczność, że postępowanie karne nie zostało zakończone, nie wpływa na możliwość wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, jeśli upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o przedłużeniu policjantowi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego nie uniemożliwia wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest bowiem okresem gwarancyjnym, w którym policjant jest objęty ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu prawomocnego zakończenia jego sprawy w postępowaniu karnym. Możliwość przedłużenia okresu zawieszenia, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. W świetle cyt. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z orzecznictwa wynika też jasno, że "Funkcjonariusz, który jest podejrzany o popełnienie przestępstwa, powinien się oczyścić z zarzutów w ciągu 12 miesięcy. Inaczej może być zwolniony" (zob. wyrok NSA z 21.11.2014 r. I OSK 1889/13, LEX nr 1540710). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że obie wymienione przesłanki zostały spełnione. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji rozkaz personalny Komendanta PP Policji o zwolnieniu ze służby został wydany [...] stycznia 2019 r., a więc w dacie, kiedy nastąpił już upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych (od [...] grudnia 2017 r.) i nie ustała również przyczyna zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych (postępowanie karne wciąż było wówczas w toku). Stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zresztą często powtarzające się, w różnych konfiguracjach) autor skargi kasacyjnej odwołuje się w zasadzie do jednej okoliczności, mianowicie do nieuwzględnionych wniosków dowodowych zawartych w piśmie z [...] stycznia 2019 r. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił tam o dopuszczenie dowodu z akt postępowania karnego, opinii służbowych i przesłuchania W. J. na okoliczności dotyczące "warunków osobistych" oraz etapu postępowania karnego. Dowód na tę ostatnią okoliczność był już zresztą w aktach sprawy (pismo Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2018 r. informujące, że sprawa jest w toku). Zauważyć w związku z tym należy, że wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. "Ustalenie stanu faktycznego wyznaczone jest w przepisach prawa materialnego, a reguły przeprowadzenia dowodów wyznaczają przepisy k.p.a. (...) O zbędności można orzekać wyłącznie na podstawie przepisu prawa materialnego, z którego będzie wynikało, że określona okoliczność nie podlega ustaleniu jako mająca znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 30.04.2020 r. II OSK 1893/19, LEX nr 3034353). Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji (art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji), organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji w oparciu o wskazaną podstawę prawną. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii oferowane przez skarżącego kasacyjnie wnioski dowodowe nie miały żadnego znaczenia lub też dowody na okoliczność etapu postępowania karnego były w aktach sprawy (zob. art. 78 k.p.a.). Wszystkie więc tezy skarżącego kasacyjnie, które miałyby uzasadniać zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a odwołujące się do nieuwzględnionych wniosków dowodowych, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z przedstawionej wyżej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie wynika też, aby z rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych do zakończenia postępowania karnego, można było wywodzić gwarancje pozostania w służbie do czasu zakończenia sprawy karnej i na tej podstawie stawiać zarzut naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, skoro przepis ten nie stanowił w tej sprawie podstawy do zwolnienia ze służby w Policji. Przedstawienie też przy piśmie procesowym z [...] marca 2022 r. kopii prawomocnego wyroku utrzymującego w mocy wyrok uniewinniający Sądu Rejonowego również nie mogło zmienić zaistniałego stanu rzeczy, gdyż ocena prawna obejmuje stan faktyczny z chwili orzekania o zwolnieniu ze służby. Przedstawiony natomiast efekt postępowania karnego stanowi podstawę do przywrócenia do służby, co zresztą nastąpiło. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.