III OSK 2286/22

Dnia 27 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 38/22 w sprawie ze skargi P.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P.S. na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 38/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P.S. z dnia 1 lutego 2022 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I); stwierdził, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego P.S. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. P.S. wnioskiem z dnia 1 lutego 2022 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej, zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sprawozdań finansowych za 2021 rok organizacji pozarządowych korzystających z dotacji miejskich w ramach konkursu na organizację zadań publicznych: Międzyszkolnego Klubu Sportowo-Turystycznego [...], MKP [...] (obecnie KS [...]), UKS [...] oraz [...] Stowarzyszenie [...]. Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. organ ustosunkował się do powyższego wniosku, informując, że sprawozdania finansowe mogą zostać udostępnione po ich zatwierdzeniu. W dniu 5 kwietnia 2022 r. P.S. ponownie złożył wniosek o tej samej treści. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. powtórnie wskazał, że żądane sprawozdania finansowe zostaną udostępnione po ich zatwierdzeniu. Wobec powyższego, pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. P.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie pełnej wnioskowanej informacji w terminie ustawowo przewidzianym. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują załatwienia wniosku poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja zostanie udostępniona po jej zatwierdzeniu. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powołując się na treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyjaśnił, iż nie był w posiadaniu zatwierdzonych sprawozdań finansowych, o czym dwukrotnie poinformował skarżącego w udzielonych na wniosek odpowiedziach. Wskazał, że poinformowanie strony w trybie "zwykłego pisma" o nieposiadaniu żądanej informacji nie stanowi bezczynności organu w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Ponadto podkreślił, że wymienione we wniosku organizacje złożyły sprawozdanie, przy czym wezwane zostały do uzupełnienia danych dołączonych do sprawozdań. Po uzupełnieniu danych sprawozdanie zostanie zatwierdzone i udostępnione skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że wnioskowane przez skarżącego dane należy zaliczyć do kategorii informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, zaś Prezydent Miasta [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący domagał się udostępnienia sprawozdań finansowych sporządzonych przez organizacje pozarządowe. W ocenie Sądu, czynność "zatwierdzenia sprawozdań finansowych" nie powoduje jednak, że określone fakty czy dane zawarte w sprawozdaniu finansowym stają się dopiero wówczas informacją publiczną. W konsekwencji nie jest zatem zasadne stanowisko organu, że dopiero czynność zatwierdzenia złożonych sprawozdań finansowych spowoduje, że organ będzie zobowiązany do ich udostępnienia jako "będących w jego posiadaniu" (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, że organizacje, o których mowa we wniosku skarżącego, złożyły do organu sprawozdania finansowe za 2021 r. Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...] nie udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie z treścią jego żądania, a więc pozostaje w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie była rażąca. Zaznaczył, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Działania organu w tej sprawie nie mają charakteru celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia, dlatego brak jest podstaw uzasadniających wymierzenie organowi z urzędu grzywny, czy przyznania na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.p.w."), polegającą na nietrafnym przyjęciu, że niezatwierdzone sprawozdanie z wykonania zadania publicznego stanowi informację publiczną – przepis ten należy bowiem wykładać w ten sposób, że dopóki sprawozdanie z wykonania zadania publicznego nie zostanie zatwierdzone przez organ wykonawczy gminy, to jest to wyłącznie projekt sprawozdania, a nie sprawozdanie, zaś projekt sprawozdania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.p.p.w.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 18 ust. 1 u.p.p.w., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie i zobowiązał organ do podjęcia czynności w sytuacji, gdy żądanie wnioskodawcy nie odpowiadało pojęciu posiadania informacji publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.p.w., a ponadto organ udzielił wnioskodawcy informacji, że po zatwierdzeniu sprawozdań zostaną one udostępnione wnioskodawcy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku P.S. z dnia 1 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym wyżej wymieniony zwrócił się do organu o udostępnienie informacji w zakresie sprawozdań finansowych za 2021 rok organizacji pozarządowych korzystających z dotacji miejskich w ramach konkursu na organizację zadań publicznych: Międzyszkolnego Klubu Sportowo-Turystycznego [...], MKP [...] (obecnie KS [...]), UKS [...] oraz [...] Stowarzyszenie [...]. W sprawie nie jest sporne, iż Prezydent Miasta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że – co do zasady –sprawozdania finansowe organizacji pozarządowych korzystających z dotacji z majątku publicznego w ramach wykonywania zadań publicznych stanowią informację publiczną. Spór dotyczy natomiast tego, czy takie sprawozdania nabierają charakteru informacji publicznej dopiero po ich zatwierdzeniu przez właściwy organ, czy też stanowią one informację publiczną już w momencie ich sporządzenia, a więc jeszcze przed zatwierdzeniem. Należy podkreślić, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zatem zmierzać do inicjowania dodatkowych działań. Dana informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Innymi słowy, uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16). Wobec tego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności podmiotowi zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W takiej sytuacji organ powinien powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). Również w sytuacji, gdy żądanie zawarte we wniosku nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić wnioskodawcę o tym, że z tej przyczyny nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1361/21). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.p.w., sprawozdanie z wykonania zadania publicznego określonego w umowie należy sporządzić w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego. Okresem sprawozdawczym jest rok budżetowy (ust. 2). Organ administracji publicznej może wezwać do złożenia w roku budżetowym częściowych sprawozdań z wykonania zadania publicznego, nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 3). Przepisy ust. 4 i 5 tego artykułu określają natomiast co zawiera sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1 i 3. Ponadto, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 19 u.p.p.w. zostało wydane rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. z 2018 r., poz. 2057). W § 1 tego rozporządzenia wskazano, że określa ono wzory ofert realizacji zadania publicznego oraz ofert wspólnej realizacji zadania publicznego, ramowe wzory umowy o realizacje zadania publicznego oraz ofert wspólnej realizacji zadania publicznego, a także wzory sprawozdań z wykonania zadania publicznego. Wzory umów ramowych zawarte są w załącznikach nr 3 i nr 4 do rozporządzenia. Wzorcowe unormowania umowne przewidziane w § 9 ust. 1 stanowią, że akceptacja sprawozdania i rozliczenie dotacji polega na weryfikacji przez zleceniodawcę założonych w ofercie rezultatów i działań zleceniobiorcy. Powołane regulacje nakładają w konsekwencji na organ będący zleceniodawcą obowiązek akceptacji i rozliczenia dotacji. Z powyższego wynika zatem, iż przedmiotowe sprawozdania podlegają akceptacji i rozliczeniu przez organ (zleceniodawcę) w ramach wewnętrznego stosunku łączącego go ze zleceniobiorcą (np. organizacją pozarządową). Dodać również należy, iż organ jest uprawniony do żądania przedstawienia w wyznaczonym terminie dodatkowych informacji, wyjaśnień oraz dowodów do złożonego sprawozdania (§ 9 ust. 6 w/w załączników do rozporządzenia). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż sprawozdanie, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 u.p.p.w., do momentu jego zatwierdzenia, a więc rozliczenia i akceptacji przez zleceniodawcę, nie stanowi ostatecznego sprawozdania z wykonania zadania publicznego, które podlega udostępnieniu na zewnątrz. Do czasu jego zatwierdzenia stanowi ono zatem jedynie projekt sprawozdania finansowego, które ma charakter nieoficjalny. Na etapie sporządzania sprawozdania może ono bowiem zawierać pewne nieścisłości czy nieprawidłowości, które zostaną usunięte w trakcie dokonywania rozliczenia, a następnie akceptacji, przez organ (zleceniodawcę). Dopiero zatem w dacie zatwierdzenia sprawozdanie uzyska ostateczną treść i z tą właśnie chwilą informacje w nim zawarte staną się informacją publiczną, która może zostać udostępniona. Stanowisko to potwierdzają wyjaśnienia Prezydenta Miasta [...], który w odpowiedzi na skargę podkreślił, że wymienione we wniosku organizacje pozarządowe złożyły sprawozdania, przy czym wezwane zostały do uzupełnienia danych dołączonych do sprawozdań, zaś po uzupełnieniu tych danych sprawozdania zostaną zatwierdzone i udostępnione wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy Prezydent Miasta [...] zadośćuczynił wymaganiom przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Skoro bowiem pismami z dnia 15 lutego 2022 r. i 19 kwietnia 2022 r. organ ustosunkował się do wniosku P.S., informując, że sprawozdania finansowe mogą zostać udostępnione dopiero po ich zatwierdzeniu, to wyczerpał swój obowiązek informacyjny w tym zakresie i nie można zarzucić mu bezczynności. Organ nie był bowiem wtedy jeszcze w posiadaniu informacji publicznej, jaką stanowiły ostateczne (a więc zatwierdzone) sprawozdania z wykonania wskazanych zadań publicznych, o których mowa w art. 18 ust. 1 u.p.p.w. Obowiązek związany z udostępnieniem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. powstawał dopiero z chwilą zatwierdzenia przedmiotowych sprawozdań, o czym wnioskodawca został dwukrotnie poinformowany – za każdym razem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z podanych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).