II SAB/Go 38/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P.Ś. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego P.Ś. z dnia [...] r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego P.Ś. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.Ś. wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r., przesłanym na adres: [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sprawozdań finansowych za 2021 rok organizacji pozarządowych, korzystających z dotacji miejskich w ramach konkursu na organizację zadań publicznych: M, A (obecnie KS D), UKS T, N. Wskazał również, iż odpowiedź na powyższy wniosek należy przesłać na podany adres e-mail. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pismem z [...] lutego 2022 r. organ ustosunkował się do powyższego wniosku informując, że sprawozdania finansowe mogą zostać udostępnione po ich zatwierdzeniu. Strona w dniu 5 kwietnia 2022 r. ponownie złożyła wniosek o tej samej treści. Prezydent Miasta pismem z [...] kwietnia 2022 r. powtórnie wskazał, że żądane sprawozdania finansowe zostaną udostępnione po ich zatwierdzeniu. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. P.Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie pełnej wnioskowanej informacji w terminie ustawowo przewidzianym. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi strona podniosła, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują załatwienia wniosku poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że informacja zostanie udostępniona po zatwierdzeniu. Skarżący powołując się na treść art. 13 tej ustawy zaznaczył, iż w udzielonych przez organ odpowiedziach nie wskazano powodów opóźnienia ani terminu, w jakim udostępni żądaną informację. Ocenił, że nie sposób uznać, iż sprawa została załatwiona zgodnie z przepisami prawa, organ zatem nadal pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Organ powołując się na treść art. 4 ust. 3 wyjaśnił, iż nie był w posiadaniu zatwierdzonych sprawozdań, o czym dwukrotnie poinformował skarżącego w udzielonych na wniosek odpowiedziach. Wskazał, że poinformowanie strony "zwykłym" pismem o tym fakcie było poparte orzecznictwem sądów administracyjnych i powołał się m.in. na treść wyroków WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2017 r., II SAB/Go 60/17, WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2022 r., II SAB/Rz 3/22 oraz z dnia 24 lutego 2022 r., II SAB/Rz 166/21, w których przyjęto, że poinformowanie strony w trybie "zwykłego pisma" o nieposiadaniu żądanej informacji nie stanowi bezczynności organu w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zwrócił uwagę, że wymienione we wniosku organizacje złożyły sprawozdanie, przy czym wezwane zostały do uzupełnienia danych dołączonych do sprawozdań. Po uzupełnieniu danych sprawozdanie zostanie zatwierdzone i udostępnione skarżącemu. Zdaniem Prezydenta Miasta skoro została udzielona skarżącemu odpowiedź na jego wniosek, to uznać należy, że organ nie pozostawał w bezczynności i skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. informacje o majątku, jakim dysponują, podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. (art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f) u.d.i.p.), oraz informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. (a więc o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącego z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a – c). Informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. i Konstytucji to informacja dotyczącą sfery spraw publicznych niezależnie od struktury prawnej i przedmiotu działalności podmiotu, którego owe sprawy dotyczą Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (vide: wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 2594/17, CBOSA). W niniejszej sprawie wniosek P.Ś. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył sprawozdań finansowych za 2021 r. organizacji pozarządowych, korzystających z dotacji miejskich w ramach konkursu na organizację zadań publicznych. Zdaniem Sądu, z uwagi na przytoczoną wyżej wykładnię pojęcia informacji publicznej wnioskowane przez skarżącego dane te należy zaliczyć do kategorii informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Z kolei Prezydent Miasta jest organem zobowiązanym do udostepnienia ww. informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] lutego 2022 r. poinformował skarżącego, że sprawozdania finansowe mogą zostać udostępnione po ich zatwierdzeniu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1057) sprawozdanie z wykonania zadania publicznego określonego w umowie należy sporządzić w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego. W ocenie Sądu działanie organu dotyczące złożonego wniosku przez skarżącego nie było zgodne z przepisami u.d.i.p. Należy zauważyć, że skarżący domagał się udostępnienia sprawozdań finansowych sporządzonych przez organizacje pozarządowe. Czynność "zatwierdzenia sprawozdań finansowych" nie powoduje, że określone fakty czy dane zawarte w sprawozdaniu finansowym stają się dopiero wówczas informacją publiczną. W ocenie Sądu nie jest zatem zasadne stanowisko organu, że czynność zatwierdzenia złożonych sprawozdań finansowych spowoduje, że organ będzie zobowiązany do ich udostępnienia jako "będących w jego posiadaniu" (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dodać należy, że z odpowiedzi na skargę wynika, że organizacje o których mowa we wniosku skarżącego złożyły do organu sprawozdania finansowe za 2021 r. Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta nie udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie z treścią jego żądania. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności. Zarówno bowiem udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21 CBOSA). Stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Działania organu nie mają charakteru celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi z urzędu grzywny, czy przyznania na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzony od organu na rzecz skarżącego obejmuje uiszczony wpis w wysokości 100 zł