III OSK 2326/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 472/22 w sprawie ze skargi Gminy L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lutego 2022 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 472/22, oddalił skargę Gminy L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lutego 2022 r., [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wójt Gminy L. pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. skierowanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach, działając na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187) – dalej: "ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku", zgłosił bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku występujące na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie P., w gminie L., stanowiących własność osoby fizycznej. W uzasadnieniu wskazano, że podczas czynności wykonywanych przez Komendę Wojewódzką Policji w Katowicach, pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, polegających na wykonaniu kontrolnych wykopów, ujawniono metalowe beczki, z których wyciekała substancja nieznanego pochodzenia oraz inne substancje o bliżej nieokreślonych kodach odpadów. Obecnie substancje te znajdują się na powierzchni terenu oraz w wykopach, które liczą ok. 4 metrów głębokości. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach, działając na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r., wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z możliwością wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie P., gminie L. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach postanowieniem z dnia 29 października 2021 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z możliwością wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie P., gminie L. W dniu 22 listopada 2021 r. do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wpłynęło zażalenie Wójta Gminy L. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 29 października 2021 r. Wnoszący zażalenie podniósł, że zawieszenie postępowania jest niezasadne, bowiem organ powinien podjąć działania naprawcze z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że odwołanie od decyzji administracyjnej lub zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje tylko stronie, a gdy z okoliczności sprawy wynikają wprost ograniczenia podmiotowe, zasadne jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 134 K.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem tego Sądu prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego, że Gmina L. nie jest podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody w środowisku oraz nie jest władającym powierzchnią ziemi, na której szkoda ta nastąpiła, a więc nie ma ona interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Uprawnień strony nie można również wyprowadzić z art. 28 K.p.a., ponieważ decyzja w trybie art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie dotyczy sfery praw lub obowiązków wnoszącego zażalenie. Zdaniem Sądu meriti w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Gmina L. nie wskazała normy prawa materialnego, z której wywodzi istnienie interesu prawnego, a powoływała się na okoliczności faktyczne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego uprawnienia Gminy L. do brania udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowania nie można wywieść z powoływanych w skardze art. 24 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, albowiem powyższe przepisy dotyczą sposobu prowadzenia postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Również art. 26a ust. 1 w zw. ust. 2 pkt 3 i ust. 3 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 779, ze zm.) – "ustawa o odpadach", nie przesądza o istnieniu uprawnienia materialnoprawnego Gminy, które przyznawałoby jej status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej. Powoływane przepisy ustawy o odpadach wskazują na przesłanki uzasadniające podjęcia przez właściwy organ administracji działań w zakresie usunięcia odpadów – w tym wypadku Wójta Gminy L. jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzone postępowanie w oparciu o ustawę szkodową nie dotyczy ani interesu, ani obowiązku prawnego Gminy. W istocie Gmina powołuje się na swój interes faktyczny, bowiem prowadzonej przez obydwa organy postępowania dotyczą tej samej nieruchomości i wynikają z ujawnionych na nich odpadów. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." - orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art 26a ust. 1 w zw. ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o odpadach, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niezasadnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżąca Gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy szkodowej, podczas gdy postępowanie to dotyczy obowiązku prawnego gminy, wynikającego ze wskazanych wyżej norm Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o odpadach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o zrzeczenie się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby decyzja wydana w trybie art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie dotyczyła sfery praw lub obowiązków Gminy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, obowiązek nakazania usunięcia odpadów, czy też konieczność usunięcia odpadów za osobę do tego zobowiązaną, ciążący na skarżącej Gminie - wbrew poglądowi sądu - nie dotyczy jedynie sfery interesu faktycznego gminy, albowiem powołane w petitum skargi kasacyjnej normy prawne, wprost na gminę obowiązek taki nakładają. Skoro zatem obowiązek ten ma charakter obowiązku prawnego (wysłowiony został w normie prawnej, zawierającej zakres zastosowania przepisu oraz jego dyspozycję), to wprost wynika z niego istnienie obowiązku prawnego po stronie skarżącej gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że organ odwoławczy nie dopuścił się uchybień w ramach wydanego postanowienia, albowiem skarżącej Gminie nie przysługuje przymiot strony w postępowania w objętej skargą sprawie administracyjnej, z uwagi na brak interesu prawnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. W art. 24 ust. 1 ustawodawca przewidział instytucję zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jest to instytucja o tyle wyjątkowa, że dopuszcza się możliwość zgłoszenia zagrożenia szkodą lub już powstałej szkody, przez każdy, dowolny podmiot, niezależnie od posiadanego przez niego interesu prawnego czy nawet faktycznego. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Odpowiedzialność za szkody w środowisku jest zgodnie z wolą ustawodawcy egzekwowana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jako organ ochrony środowiska wymieniony w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku reguluje wprost, że organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Postępowanie wstępne uregulowane w art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku jest ściśle związane z obowiązkami przeciwdziałania szkodom w środowisku określonym w art. 86 Konstytucji RP oraz Dyrektywie 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE.L 2004.143.56; zwłaszcza art. 12 Dyrektywy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Tym samym zgłaszający nie musi legitymować się interesem prawnym, a nawet konkretnym interesem faktycznym, we wszczęciu postępowania. W praktyce przedmiotowe zgłoszenie przybiera postać skargi powszechnej (actio popularis). Taka konstrukcja podmiotowa zgłoszenia determinuje konieczność wprowadzenia procedury wstępnej oceny zasadności zgłoszenia, bez konieczności prowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego i zakończenia go decyzją administracyjną. Podmiot zgłaszający szkodę nie staje się jednakże "automatycznie" stroną tego postępowania, ponieważ strony tego postępowania ustalane są na zasadach ogólnych, a jedynym wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 24 ust. 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, który przewiduje, że organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Jednocześnie, jak podniesiono wyżej, ustawodawca przewidział, że skutkiem przyjęcia tego rodzaju zgłoszenia może być wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podjęcie działań zapobiegawczych lub naprawczych (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 905/17, LEX nr 2427455). Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2, podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, organ ochrony środowiska podejmuje działania określone w pkt 1 i 2 ww. art. 15. Tak więc nie budzi wątpliwości, że do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku uprawnione są strony postępowania, czyli podmiot odpowiedzialny za powstanie szkody w środowisku oraz władający powierzchnią ziemi, na której szkoda ta nastąpiła, a także organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony (art. 24 ust 6). Uprawnienie to nie dotyczy innych podmiotów dokonujących zgłoszenia. Uprawnienia skarżącej Gminy do brania udziału w przedmiotowym postępowania w charakterze strony, nie można wywieść z powoływanych w skardze unormowań art. 24 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, albowiem powyższe przepisy dotyczą sposobu prowadzenia postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Gmina L. nie jest podmiotem odpowiedzialnym za powstanie szkody w środowisku oraz nie jest władającym powierzchnią ziemi, na której szkoda ta nastąpiła, nie ma ona zatem interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W przypadku zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. uprawnień strony nie można również wyprowadzić z art. 28 K.p.a., ponieważ decyzja w trybie art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie dotyczy sfery praw lub obowiązków wnoszącego zażalenie. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Gmina L. nie wskazała normy prawa materialnego, z której wywodzi istnienie interesu prawnego a powoływała się jedynie na okoliczności faktyczne. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym zauważył, że Gmina L. otrzymała postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 29 października 2021 r. jedynie "do wiadomości". Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie trafna jest również konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że art. 26a ust. 1 w zw. ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o odpadach nie przesądza o istnieniu uprawnienia materialnoprawnego Gminy, które przyznawałoby jej status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Powoływane przepisy ustawy o odpadach wskazują na przesłanki kompetencyjne uzasadniające podjęcia przez właściwy organ administracji działań w zakresie usunięcia odpadów – w tym wypadku Wójta Gminy jako organu wykonawczego. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.