III OSK 2369/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 1750/23 w sprawie ze skargi G.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 29 czerwca 2023 r. nr 185 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1750/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G.S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ") z dnia 29 czerwca 2023 r. nr 185 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Raportem z 5 grudnia 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. zatytułowanym "Aneks do raportu z dnia 5 grudnia 2022 r.", skarżący zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wydanie zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego. Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej. Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r."), za okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 18 marca 2012 r., od dnia 7 kwietnia 2012 r. do dnia 24 lutego 2013 r. oraz od dnia 15 marca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Do akt postępowania zostały dołączone Imienne karty wykonywanych czynności służbowych w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013. W dniu 28 marca 2023 r. Komendant Stołeczny Policji wydał postanowienie nr 15, którym odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. nr 185, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał postanowienie w mocy. Skarżący pismem z 7 września 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia - z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia - podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Policji może wiązać się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy i określonych zdarzeń, w których istniało realne zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero w takich przypadkach wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.. W ocenie WSA nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ poddał analizie akta osobowe skarżącego, w tym zakresy obowiązków realizowanych na zajmowanym stanowisku służbowym we wskazanych okresach. Dokonana w przedmiotowej sprawie kwerenda i analiza materiałów, dotyczących pełnienia przez skarżącego służby w Policji w okresie przez niego wskazanym, a także ocena charakterystyki pełnienia służby w komórkach techniki operacyjnej w kontekście podnoszonych przez skarżącego argumentów, została przeprowadzona w sposób rzetelny i szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Sąd wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego, zwrócono się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację potwierdzającą udział policjanta w czynnościach służbowych, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia. W uzasadnieniach postanowień organy w sposób wyczerpujący i przekonujący wyjaśniły, że dokonana analiza akt osobowych skarżącego oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu, nie wykazała, aby zasoby dokumentujące przebieg jego służby dawały podstawę do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z akt sprawy wynika, jakie dokładnie dokumenty były przedmiotem kwerendy i analizy organu oraz w jaki sposób analiza była przeprowadzana, jakie czynności zostały wykonane, a także z uwagi na brak jakich dokumentów nie było możliwe potwierdzenie, czy czynności służbowe, w których brał udział skarżący w latach 2006-2013, były wykonywane w warunkach uzasadniających spełnienie warunku, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że "Imienne karty wykonywanych czynności", wbrew twierdzeniom skarżącego nie są dokumentem wystarczającym do wydania przez organ zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373) uprawniającego do podwyższenia emerytury za 8 lat. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, szczegółowo wyjaśnił z jakich powodów nie można było uznać wskazanych Kart za dowód wykonywania przez wnioskodawcę czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2006-2013, a tym samym wyłącznie na ich podstawie wydać skarżącemu zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury za wnioskowane przez niego lata. Imienne karty (...), z których wynika jedynie, iż policjant wykonywał "czynności obserwacyjne za figurantem" nie potwierdzają spełnienia przez niego przesłanek pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Skarżący, w latach objętych żądaniem, pełnił służbę w Wydziale Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. Z zakresów obowiązków policjanta Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji [...], wynika, iż do zadań G.S. należało m.in. ustalanie kontaktów osobowych, adresowych, samochodowych i telefonicznych, prowadzenie obserwacji figurantów, obiektów, dokonywanie rozpoznania terenu oraz dokumentowanie całego procesu obserwacji. Należy podzielić stanowisko organu, przyjmujące, że skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych nie wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wykonywał on czynności związane z niejawną obserwacją osób i miejsc będących w zainteresowaniu uprawnionych komórek i jednostek organizacyjnych Policji. Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego: 1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r., poz. 1280 z poźn. zm., dalej: "ustawa emerytalna") w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 218 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z poźn. zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez wadliwe przyjęcie, że brak było podstaw do wydania skarżącemu kasacyjnie zaświadczenia o okresach służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej i w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie organu; 2. art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ w niewystarczającym zakresie, podczas gdy organ, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonały błędnej oceny zawartości wszelkich środków dowodowych zgromadzonych w sprawie w kontekście konkretnych wymagań właściwych przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wówczas brak było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby, a dopiero analiza środków dowodowych znajdujących się w dyspozycji organu pozwala na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia; 3. art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci imiennych kart wykonywanych czynności służbowych za lata 2006-2013 opatrzonych imienną pieczęcią i podpisem Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP [...], które potwierdzały spełnienie przez skarżącego kasacyjnie przesłanek pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w okresie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie - co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi na postanowienie organu o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego kasacyjnie służby we wnioskowanym okresie w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów procesu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego Stowarzyszenia o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Wstępnie należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Analizując rozumienie sformułowania "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wyjaśnić należy, że nie chodzi tu o każdą, normalną, typową służbę pełnioną przez funkcjonariusza, lecz wyłącznie o taką, która była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Inaczej o takie podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać każdy funkcjonariusz. Przepis ten doznaje swoistego uszczegółowienia w § 4 pkt 1 rozporządzenia zgodnie, z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć niekoniecznie związane z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wykazane czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15). W sytuacji zatem gdy organy Policji nie stwierdziły, z uwagi na brak stosownej dokumentacji, że skarżący kasacyjnie uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, to nie były zobowiązane do wydania zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony. Tym samym działanie organów Policji nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z kolei, gdy chodzi o zarzuty obrazy art. 218 § 1 i 2 k.p.a. to wyjaśnić należy, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Co prawda, przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną bowiem rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania dowodowego, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach procesu jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Zatem twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego twierdzenie. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w toku postępowania organy dokonały kwerendy akt osobowych skarżącego kasacyjnie, tj. prześledziły przebieg jego służby, jej charakter i rodzaj. Uwzględniając całość powyższego należy zwrócić uwagę, że wybrakowanie dokumentacji osobowej skarżącego nie zobowiązywało organu do prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania okoliczności, jakie były w nich zawarte. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma jedynie potwierdzić określony fakt lub prawo, o ile znajdują one potwierdzenie w posiadanej przez organ dokumentacji. Jeżeli takich dokumentów nie ma, nawet wskutek wybrakowania, podstawy do wydania zaświadczenia odpadają. Nie oznacza to jednak, że kwestia podwyższenia emerytury skarżącego z uwagi na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest negatywnie przesądzona. Wskazać należy, iż z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika, że w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 674/14). Odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Policji nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. Nie ogranicza ona jednak możliwości ich dowodzenia w postępowaniu przed organem emerytalnym środkami dowodowymi przewidzianymi w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie przyjętego przez WSA stanu sprawy, z uwagi na błędną kwalifikację ustalenia, że część dokumentacji osobowej skarżącego zostało wybrakowane, nie mogło wywołać oczekiwanych skutków procesowych. Nie można się również zgodzić, że WSA błędnie ocenił stanowisko organów co do wartości dowodowej Imiennych kart wykonywanych czynności służbowych. Organ zwrócił uwagę, że z przedmiotowych kart za okres 2006-2013 wynika, że skarżący wykonywał "czynności obserwacyjne za figurantem". Odnosząc się do tych okoliczności organ podał, że z samej intytulacji dokumentu jako "Imienna karta czynności służbowych wykonywanych w warunkach bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia" a limine nie wynika, że wymienione w niej czynności faktycznie były realizowane w takich warunkach. W Kartach przedłożonych przez skarżącego wskazano jedynie, że podejmował on czynności służbowe w warunkach zagrożenia zdrowia i życia. Ich treść nie dowodzi natomiast, że zagrożenie to było "bezpośrednie" lub "szczególne". Organ zwrócił uwagę, że wykonywanie "czynności obserwacyjnych za figurantem" należało do standardowych działań mieszczących się w zakresie czynności funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach techniki operacyjnej. Nie wiązało się zatem z ponadstandardowym narażeniem życia lub zdrowia funkcjonariusza. Podano dalej, że działania o takim charakterze odbywały się w zakonspirowaniu bez bezpośredniego kontaktu z osobą obserwowaną. W dyspozycji organu nie ma dokumentów, które świadczyłyby o tym, że skarżący realizował te działania w bezpośrednim (szczególnym) narażeniu zdrowia lub życia. Samo poświadczenie w Imiennych kartach czynności służbowych, że skarżący wykonywał czynności obserwacyjne za figurantem, oceny tej nie zmienia. Teczki obserwacyjne za lata 2006-2013 zostały wybrakowane, a to w nich mogłaby ewentualnie znajdować się treść świadcząca o okolicznościach, których stara się dowieść skarżący. Formułując swoją ocenę Imiennych kart czynności służbowych organ powołał się również na okoliczność, iż nie wiadomo kiedy i na podstawie jakich dokumentów je sporządzono. Nie zawierają one bowiem daty, ani powołania podstawy prawnej. Organ eksponował, że karty nie zostały zatwierdzone przez przełożonego właściwego w sprawach służbowych – Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Organ przyznał, że Karty zostały zatwierdzone przez młd. inspekt. A.G., tyle że pełnił on funkcję Naczelnika Wydziału Technik Operacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji [...] dopiero od 2011 roku. Nie jest jasne na jakiej podstawie podpisał on Karty za lata wcześniejsze, podczas gdy nie zostały one podpisane przez osoby, które w tym okresie były przełożonymi skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z organem, że w świetle przedstawionych okoliczności przedłożone przez skarżącego Imienne karty czynności służbowych nie mogą stanowić jedynego i zarazem wiarygodnego dowodu, że spełnia on przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. W sprawie postępowanie o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. zostało przeprowadzone, organ sprawdził wszelkie dostępne materiały mogące pozwolić na ustalenie charakteru pełnionej przez skarżącego kasacyjnie służby. Przeprowadzone zaś postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na poświadczenie, że funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Niesatysfakcjonujący skarżącego kasacyjnie wynik postępowania wyjaśniającego nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok narusza art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie poza ogólnym odwołaniem się do wybrakowania dokumentacji osobowej i negatywnej oceny Imiennych kart czynności służbowych nie wskazał na żadne konkretne okoliczności, które świadczyłyby o tym, że spełnia ustawowe przesłanki do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.