III OSK 2564/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 225/19 w sprawie ze skargi M. C. na przewlekłość postępowania [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 8 października 2019 r. (sygn. akt III SAB/Gl 225/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na przewlekłość postępowania [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. Pismem z 21 maja 2019 r. skarżąca wniosła skargę na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z 5 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd, która została zarejestrowana w sprawie III SA/Gl 641/19. Jednocześnie skarżąca zakwestionowała przewlekłość postępowania organu odwoławczego w tej sprawie, wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania decyzji; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiona skarga została zatem rozdzielona i pod sygn. akt III SAB/Gl 225/19 została zarejestrowana jako skarga na przewlekłość postępowania organu odwoławczego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z 5 czerwca 2013 r. przyznał skarżącej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w latach 2011 – 2013 oraz zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w 2013 r. przejazd. Organ odwoławczy decyzją z 18 lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach wyrokiem z 21 lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Gl 552/14) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2947/14) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. Podano, że skarżąca pismem z 6 grudnia 2017 r. "zawezwała organ do próby ugodowej" i do wykonania wyroków o sygn. akt IV SA/Gl 549/14, 550/14, 551/14 i 552/14, a następnie ponownie wezwała organ do wykonania wyroków pismem z 20 grudnia 2018 r. Wskazano, że w dniu 25 stycznia 2019 r. organ I instancji wydał decyzję w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w latach 2011 – 2013 oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w 2013 r. przejazd, podając w uzasadnieniu tej decyzji, że została ona wydana w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z 21 lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Gl 552/14), a także w oparciu o treść wyroku z 19 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1035/15) prawomocnie oddalającego skargę strony na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 18 sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie przeniesienia ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno - Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko – Technicznym. Podano, że strona wniosła odwołanie od tej decyzji, lecz organ odwoławczy decyzją z 5 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z 25 stycznia 2019 r. Podniesiono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nieprawomocnym wyrokiem z 8 października 2019 r. (sygn. akt III SA/Gl 641/19) uchylił decyzję z 5 kwietnia 2019 r. i decyzję z 25 stycznia 2019 r. ze względu na dostrzeżone uchybienia przepisów postępowania. WSA podał, że jeżeli skarga na przewlekłość zostanie wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, to nie jest możliwe jej uwzględnienie, skoro akt lub czynność, do którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany, gdyż w takim przypadku brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu. Podniesiono, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Podano, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy decyzją z 5 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 25 stycznia 2019r. w sprawie wypłaty należności przysługujących w związku ze zwolnieniem ze służby w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w latach 2011-2013 oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w 2013 r. przejazd. Wobec powyższego z chwilą załatwienia sprawy przez organ odwoławczy przestała istnieć możliwość zobowiązania tego organu do wydania aktu. W tej sytuacji skarga na bezczynność nie może zostać uwzględniona. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła M. C., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu przez organ decyzji uzasadnia stwierdzenie jej bezzasadności w całości i powoduje utratę możności domagania się przez skarżącą wydania rozstrzygnięcia na podstawie wskazanych przepisów, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi po wydaniu przez organ decyzji nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy odbywało się ono z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłość postanowienia nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, gdyż przyjmuje się, że art. 149 p.p.s.a zawiera normę, według której uwzględnienie skargi polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy odbyło się to z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że organ dopiero decyzją z 25 stycznia 2019 r. wykonał wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/G1 552/14, a więc prawie po 4 latach od uprawomocnienia się wyroku uchylającego poprzednią decyzję. Przy czym decyzją z 5 kwietnia 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie odnosząc się w ogóle do stawianych przez skarżącą zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, stwierdzając lakonicznie, że postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono, że organ II instancji już w 2014 r. w stosownych pismach zobowiązał się do wydania odpowiednich aktów, których nie wykonał do chwili obecnej, a miał obowiązek wydać nowe decyzje w związku z przejściem skarżącej na zaopatrzenie emerytalne, na podstawie wyroku WSA w Gliwicach z 19 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/G1 561/13). Skarżąca podniosła, że brak reakcji WSA w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, które wynosi kilka lat, pozwala organowi na nierespektowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, bowiem nie ponosi on z tego tytułu żadnej odpowiedzialności, która mogłaby go zdyscyplinować na przyszłość. W ocenie skarżącej w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma wątpliwości, że organ prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie trwało prawie 4 lata, a nie było ono skomplikowane i nie wymagało od organu podejmowania czynności, które uzasadniałyby prowadzenie postępowania przez tak długi okres czasu. Zarządzeniem z 2 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje art. 189 p.p.s.a. W myśl tego przepisu jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GPS 5/09), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. z urzędu, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd. Skarga ta została wniesiona wraz ze skargą na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 5 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi, co nastąpiło w dniu 23 maja 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym przesyłki zwierającej skargę), sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd została już ostatecznie zakończona. Zgodnie zaś z uchwałą NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi należałoby przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Wprawdzie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że na dzień wniesienia skargi postępowanie dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za przejazd zostało zakończone decyzją ostateczną, ale w tych okolicznościach niezasadnie skargę oddalił, gdyż skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Zatem Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wprawdzie skarga kasacyjna skutkowała uchyleniem niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji oddalającego jej skargę, co stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 1 p.p.s.a., powinno uzasadniać przyznanie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tym niemniej ostateczny wynik sprawy, tj. odrzucenie skargi nie pozwalał na obciążenie nimi organu.