III OSK 2683/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia D. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 894/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia D. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 marca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.22.2021.EB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 894/22 po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia D. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 14 marca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.22.2021.EB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 14 marca 2022 r. nr DOA-WSzOP.6401.22.2021.EB Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ) z 9 września 2020 r., znak: WSTS-O.6401.25.2020.AW.2, w której zezwolono spółce S. sp. z o.o. (dalej: Spółka) na niszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenia siedlisk, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu w okresie lęgowym w miejscu rozrodu i wychowu młodych, w stosunku do brzegówki (Riporia riporia), w związku z budową składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K., gm. P. - nie stwierdził nieważności decyzji RDOŚ. W piśmie z 15 kwietnia 2022 r. pełnomocnik stowarzyszenia wniósł do Sądu I instancji skargę na decyzję GDOŚ. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z 17 maja 2022 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w pełni podziela ocenę GDOŚ, że brak jest podstaw do wywodzenia, iż decyzja RDOŚ jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych spośród wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., których wystąpienie obligowałoby organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji uznał za przekonujące stanowisko organu nadzorczego, iż skonfrontowanie treści zezwolenia z materiałami postępowania zwyczajnego oraz posiadaną przez GDOŚ specjalistyczną wiedzą z zakresu ochrony przyrody nie pozwala na przyjęcie, iż uznanie przez RDOŚ, iż w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do udzielenia Spółce spornego zezwolenia, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej stowarzyszenie, reprezentowane przez adw., na podstawie art. 173 § 1 i § 2 p.p.s.a., zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 i pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 § k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez: a) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszeniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, były zaniechania w wykazaniu lub próbie rozważenia w uzasadnieniu, czy istnieją alternatywne rozwiązania do niszczenia siedlisk, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych w stosunku do brzegówki (Riparia riparia) objętej ścisłą ochroną gatunkową, w sytuacji gdy organ nadzoru, prowadzący postępowanie nieważnościowe, zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny czy dana okoliczność zastała udowodniona i gdy organy jedynie forsowały planowe usunięcia i niszczenia gniazd brzegówki oraz w ogóle nie rozważyły istnienia innych rozwiązań, które zastąpiłyby konieczność usunięcia gniazd brzegówek, zaś wskazany brak rozwiązań alternatywnych nie był racjonalny, nie był usprawiedliwiony interesem publicznym i nie uwzględniał jednocześnie indywidualnego charakteru sprawy; b) niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że przeanalizowano wszystkie ustawowe przesłanki niezbędne do wydania zezwolenia, w sytuacji gdy doszło do niewyjaśnienia sprawy w zakresie koniecznej przesłanki warunkującej dopiero rozważenie możliwości udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazów, a więc braku rozwiązań alternatywnych i w sytuacji gdy to na organie ochrony przyrody spoczywa ciężar zbadania czy istnieją lub nie rozwiązania alternatywne, a dodatkowo wydawanie takiego zezwolenia jest wyjątkiem od generalnej zasady ochrony gatunkowej i gdy to organ miał obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających odstępstwo od reguły, jaką jest zakaz niszczenia siedlisk gatunków chronionych; c) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszeniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, było dokonanie jednostronnej, nieobiektywnej, bez podstawy faktycznej i dowolnej analizy dotyczącej ustawowych przesłanek umożliwiających wydanie zezwolenia, zaś dokonana przez organ ocena o spełnieniu przesłanki alternatywnych rozwiązań jest przedwczesna, podobnie jak ocena o możliwości udzielenia zezwolenia zgody na odstępstwo od zakazów; d) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszeniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, było wydanie kontrolowanej decyzji w oparciu o jakichkolwiek z ustaleń faktycznych dotyczących istnienia przesłanek koniecznych z punktu widzenia art. 56 ust. 4 pkt. 6 i ust. 4c, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdyż decyzji zawiera twierdzenia rzekomo twierdzące, bez powołania się na jakiekolwiek rzeczywiste dowody, a przez to wydanie kontrolowanej decyzji w oparciu o brak poczynienia własnych samodzielnych ustaleń, a także rzekome i niezweryfikowane przez organy twierdzenia o konieczności wyprofilowania i wygładzenia ścian stromych skarp składowanego kruszywa w związku z budową składowiska odpadów, a to w sytuacji gdy ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia w postępowaniu nieważnościowym jakiegokolwiek postępowania dowodowego, co w konsekwencji skutkowało pominięciem przez Sąd I instancji faktu, że nie przeprowadzono jakichkolwiek ustaleń z punktu widzenia niezaistnienia ustawowej generalnej przesłanki w postaci: braku rozwiązań alternatywnych, braku szkodliwości wnioskowanych czynności dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku zwierząt oraz braku istnienia ustawowej indywidualnej przesłanki wynikania zezwolenia z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego; e) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszeniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, było nieuwzględnienie przez GDOŚ braku konieczności dokonywania przez wnioskodawcę jakichkolwiek czynności uzasadniających cel wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia - a to z uwagi na brak pozwolenia wnioskodawcy na budowę regionalnego składowiska odpadów, w sytuacji gdy postępowanie przedmiocie zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych wobec chronionych gatunków jest postępowaniem szczególnym (odrębnym), niemniej jednak jest komplementarne wobec postępowania w sprawie pozwolenia na budowę; f) niewłaściwe ich zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, przez zupełnie dowolne przyjęcie, że wystarczające jest w kontekście kryterium ustalenia też oceny istnienia przesłanek koniecznych z punktu widzenia art. 56 ust. 4 pkt. 6 i ust. 4c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, odwołanie się jedynie do twierdzeń wnioskodawcy tj. spółki w sytuacji, gdy nawet możliwość oceny przesłanek przez organ nie pozwala na zupełne pominięcie jakichkolwiek dowodów, co w konsekwencji skutkowało brakiem wykazania spełnienia obiektywnego stanu rzeczy w kwestii braku rozwiązań alternatywnych, braku szkodliwości wnioskowanych czynności dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku zwierząt oraz braku istnienia ustawowej indywidualnej przesłanki wynikania zezwolenia z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, a tym samym wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, na którym oparta została kontrolowana decyzja RDOŚ z dnia 9 września 2020 r. i zaskarżona decyzja z 14 marca 2022 r.; g) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszeniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, był brak ustalenia liczebności brzegówki w chwili wydawanie decyzji RDOŚ, wobec czego wykonanie wnioskowanych działań jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji brzegówki; h) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszeniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, jest brak posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie składowiska odpadów i oczywistym jest, że niszczenie gniazd gatunku chronionego nie wynika z nadrzędnego interesu publicznego; i) pominięcie przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy - poza niezweryfikowanymi twierdzeniami wnioskodawcy - nie istnieje, zaś wiedza powszechna jest wręcz sprzeczna z twierdzeniami organów; j) brak dokonania przez organ I instancji oceny poprawności postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GDOŚ, co uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny prawidłowości i legalności zaskarżonego aktu w oparciu o pełen materiał dowodowy; - a wszystkie te naruszenia w konsekwencji skutkowały pominięciem przez Sąd I instancji faktu, że nie zostały ustalone przesłanki zezwalające na wydanie zezwolenia na czynności podlegające zakazom, co dalej w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi w skutek niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie, że GDOŚ niewłaściwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ z 9 września 2020 r. i to w sytuacji rażącego naruszenia przez RDOŚ i GDOŚ ram uznania administracyjnego naruszenia zasady sprawiedliwości i uwzględnienia kryteriów oczywiście nieracjonalnych; 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy - poza niezweryfikowanymi twierdzeniami wnioskodawcy - nie istnieje, zaś wiedza powszechna jest wręcz sprzeczna z twierdzeniami organów, poprzez powielenie w zasadniczej części argumentacji GDOŚ bez dokonania jej analizy, sprowadzając uzasadnienie do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organ administracyjny, a w konsekwencji niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącego kasacyjnie - co spowodowało brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego toku rozumowania, który dozwala na ocenę prawidłowości dokonanej kontroli skarżonej decyzji, a nadto poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku co do okoliczności podniesionych przez skarżącego, a dotyczących niezaistnienia ustawowej generalnej przesłanki w postaci braku rozwiązań alternatywnych, niezaistnienia ustawowej generalnej przesłanki w postaci braku szkodliwości wnioskowanych czynności dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku zwierząt, niezaistnienia ustawowej indywidualnej przesłanki wynikania zezwolenia z koniecznych wymogów nadrzędnego publicznego, podczas gdy te okoliczności w ogóle nie zostały zweryfikowane w całości przez organy administracyjne, co mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja RDOŚ z 9 września 2020 r. nie była dotknięta wadami, mimo że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem uznanie administracyjne oznacza co prawda przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, niemniej nie na zupełną dowolność w działaniu organu, zaś przekroczenie tych granic ma m.in. miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został: z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości, wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych lub na podstawie fałszywych przesłanek (argumentów, które są nieprawdziwe), a co stanowi rażące naruszenie prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 56 ust. 4 pkt 6 i ust. 4c w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7,8 i 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony przyrody gatunkowej zwierząt poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zniszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenie siedlisk, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych w stosunku do brzegówki (Riparia riparia) objętej ścisłą ochroną gatunkową pomimo niezaistnienia ustawowej generalnej przesłanki w postaci braku rozwiązań alternatywnych, niezaistnienia ustawowej generalnej przesłanki w postaci braku szkodliwości wnioskowanych czynności dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występującej populacji chronionego gatunku zwierząt, niezaistnienia ustawowej indywidualnej przesłanki wynikania zezwolenia z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, podczas gdy do uzyskania zwolnienia z zakresu ochrony gatunkowej konieczne jest łączne spełnienie wskazanych przesłanek (w tym braku rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanych czynności), a nadto gdy wnioskodawca nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek czynności na wskazywanej nieruchomości, w tym szczególnie zmierzających do zabezpieczenia i wygładzania skarp, a więc jako dotkniętej kwalifikowaną wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o przytoczone powyżej zarzuty wniesiono: 1. na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; 3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem; 4. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez adw., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; podtrzymała stanowisko wyrażone w dotychczasowych pismach w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym; wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wyciągu z umowy dzierżawy z 12 września 2018 r., nr REP A nr [...] oraz nr REP A nr [...] na okoliczność posiadania tytułu prawnego przez Spółkę do nieruchomości oraz ilości działek ewidencyjnych stanowiących przedmiot umowy dzierżawy; przedstawiła stanowisko Spółki w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez ich podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy - poza niezweryfikowanymi twierdzeniami wnioskodawcy - nie istnieje, zaś wiedza powszechna jest wręcz sprzeczna z twierdzeniami organów, przez powielenie w zasadniczej części argumentacji GDOŚ bez dokonania jej konstruktywnej analizy, sprowadzając uzasadnienie do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organ administracyjny, a w konsekwencji niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącego kasacyjnie - co spowodowało brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego toku rozumowania, który dozwala na ocenę prawidłowości dokonanej kontroli skarżonej decyzji, a nadto poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podważa przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy. Wyjaśnić należy, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podważany przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Oceniając uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji, należy stwierdzić, że spełnia ono wszystkie nakazane prawem warunki. Nie ma żadnych wątpliwości tak co do zupełności stanu faktycznego sprawy jak i powodów dla których Sąd oddalił skargę, przyznając rację organowi. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z przepisu tego wynika, że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a niezwiązany jest wyłącznie "granicami skargi". Zatem o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd i instancji w niniejszej sprawie wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zwalczać ani ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd za miarodajne, ani kwalifikacji prawnej, czy oceny prawnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1556/23). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że ma rację Sąd I instancji, który w pełni podzielił ocenę GDOŚ, że brak jest podstaw do wywodzenia, że decyzja RDOŚ jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych spośród wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., których wystąpienie obligowałoby organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że niestwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ jest w tej sytuacji całkowicie prawidłowe. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1. a),b),c),d),e),f),g),h),i),j) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 § k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia stwierdzić należy, że ma rację Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie niespornym było, że kontrolowana decyzja była wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt 2 k.p.a.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z racji tego, że zakres kontroli decyzji administracyjnej, zastrzeżony dla postępowania nadzorczego, ograniczający się do przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., jest daleko węższy od zakresu orzekania przez organ odwoławczy (który to organ może wyeliminować decyzję organu I instancji z obrotu prawnego także z racji innych uchybień niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.), stwierdzić należy, że nie każde uchybienie decyzji organu I instancji (nawet istotne), które mogłoby prowadzić do uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym, mogłoby jednocześnie stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności tej decyzji w postępowaniu nadzorczym. W trafnej ocenie Sądu I instancji, postępowanie nadzorcze służy eliminowaniu z obrotu prawnego wyłącznie wad prawnych o największym ciężarze gatunkowym, pozostających w najdalej idącym konflikcie z zasadą praworządności. Sąd I instancji prawidłowo uznał za przekonujące stanowisko organu nadzorczego, że skonfrontowanie treści zezwolenia z materiałami postępowania zwyczajnego oraz posiadaną przez GDOŚ specjalistyczną wiedzą z zakresu ochrony przyrody nie pozwala na przyjęcie, że uznanie przez RDOŚ, iż w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do udzielenia Spółce spornego zezwolenia, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumentacja GDOŚ, odnosi się do kluczowych w sprawie okoliczności, tj.: a) braku rozwiązań alternatywnych dla przeprowadzenia czynności objętych wnioskiem Spółki, b) braku szkodliwości ww. czynności dla gatunków chronionych, c) występowania koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, uzasadniających wydanie zezwolenia, d) braku formalnego obowiązku RDOŚ do badania stanu zaawansowania procedur z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, związanych z budową przez Spółkę składowiska. Sąd uznał ją zatem w całości za prawidłową, nie stwierdzając potrzeby jej uzupełniania. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że wywodzone przez Stowarzyszenie uchybienie (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie stanowi przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zamknięty katalog tych przyczyn ujęto w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.), a przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W kontekście zarzutów przedstawionych w pkt 1. a),b),c),d),e),f),g),h),i),j) petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, nie zaś ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji postępowanie takie nie może się przeradzać w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Organ prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie tylko nie ma możliwości badania stanu faktycznego sprawy, lecz także nie może analizować kwestii, dla rozważenia których właściwe jest postępowanie zwykłe. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje weryfikacji wydanego orzeczenia ostatecznego w takim znaczeniu, w jakim następuje to w zwykłej procedurze odwoławczej, nie jest dodatkową, kolejną instancją, która ma służyć pełnemu, ponownemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej od początku. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja RDOŚ z 9 września 2020 r. nie była dotknięta wadami, mimo że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia ponownie należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Istotne jest to, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania ocenianej decyzji a więc - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania inkryminowanej decyzji oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie. Zmiana stanu faktycznego sprawy już po wydaniu ocenianej w tym postępowaniu decyzji, nie może wpłynąć na prawidłowość zastosowanych wcześniej przepisów prawa materialnego a w konsekwencji również na ocenę decyzji pod kątem wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (wyrok NSA z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2044/12). Zatem w tej sprawie nie było potrzeby ustalania jakichś nowych okoliczności faktycznych sprawy. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa czy pozostałe przesłanki muszą być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może to podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych (zob. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 111/22). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 56 ust. 4 pkt 6 i ust. 4c w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7,8 i 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony przyrody gatunkowej zwierząt poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zniszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), niszczenie siedlisk, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych w stosunku do brzegówki (Riparia riparia) objętej ścisłą ochroną gatunkową. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1809/14). W odniesieniu bowiem do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumpcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Odnosząc się dalej do przedstawionego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że Stowarzyszenie wywodzi, że wydanie przez RDOŚ zezwolenia nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 4 pkt 6 i ust. 4c w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. w zw. z § 6 ust. 3 r.o.g.z. albowiem wbrew ocenie organu w/w przesłanki w postaci: a) braku rozwiązań alternatywnych, b) braku szkodliwości dla gatunków chronionych, c) koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego w sprawie nie wystąpiły. Zgodzić należy się Sądem I instancji, że w postępowaniu zwyczajnym, w którym wydano kwestionowane zezwolenie, RDOŚ przeanalizował wszystkie ustawowe przesłanki, niezbędne do jego wydania, formułując klarowny wniosek co do ich spełnienia się w sprawie. Ma rację Sąd I instancji, że istotne znaczenie w sprawie ma ta okoliczność, że każda z ww. przesłanek, t.j.: a) brak rozwiązań alternatywnych, b) brak szkodliwości realizacji zezwolenia dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, c) występowanie co najmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1 - 7 u.o.p., została skonstruowana w oparciu o pojęcia nieostre, dające organowi pewien margines swobody w uznawaniu danego stanu faktycznego za upoważniający do udzielenia zezwolenia. Poza sporem jest to, że wspomniana swoboda nie umocowuje organu do podejmowania rozstrzygnięć dowolnych, nie dających się pogodzić z celami ochrony przyrody, o tyle ewentualność uznania, iż przy stwierdzaniu przez organ spełnienia się w/w przesłanek do wydania zezwolenia doszło do rażącego naruszenia w/w zakresu swobody (w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), można byłoby rozważać wyłącznie w sprawie, w której co najmniej jedna z przedmiotowych przesłanek nie zostałaby spełniona w sposób fundamentalny, bezdyskusyjny, pozostając w rażącej, nie dającej się w żaden sposób usunąć sprzeczności z zebranym przez organ materiałem dowodowym lub wiedzą powszechną. Jednocześnie skutki tego naruszenia musiałyby być, wziąwszy pod uwagę w szczególności skalę zaakceptowanego przez organ ubytku w gatunkach chronionych, na tyle szkodliwe z punktu widzenia wymogów ochrony przyrody, iż pozostawanie takiego aktu w obiegu prawnym w oczywisty sposób kłóciłoby się z elementarnymi wymaganiami praworządności. Przypomnieć należy, że kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, wydaną na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p. RDOŚ zezwolił Spółce na dokonanie w stosunku do gatunku objętego ochroną ścisłą (tj. brzegówki Riparia riparia) trojakiego rodzaju czynności podlegających zakazom, przewidzianych w art. 52 ust. 1 pkt 7, 8 i 13 u.o.p., tj. na: (-) niszczenie 70 gniazd (nor gniazdowych), (-) niszczenie siedlisk, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, (-) umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu i wychowu młodych. Udzielenie zezwolenia nastąpiło w związku z budową przez Spółkę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K., gm. P. RDOŚ ustalił, iż: (-) planowane składowisko ma powstać w miejscu wyrobiska służącego do akumulacji ścieków cukrowni K., (-) głównym celem czynności objętych zezwoleniem jest zabezpieczenie uszkodzonych stromych skarp hałd składowanego kruszywa po wyrobisku, (-) planowane prace będą polegały na wygładzeniu stromych skarp oraz ich wyprofilowaniu i umocnieniu. RDOŚ wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do udzielenia Spółce żądanego zezwolenia, ustalone w art. 56 ust. 4 u.o.p. (a w odniesieniu do czynności z art. 52 ust. 1 pkt 13 u.o.p. – w art. 56 ust. 4c u.o.p.), tj. łącznie: a) zachodzi brak rozwiązań alternatywnych, b) zrealizowanie zezwolenia nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, c) występuje co najmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1 - 7 u.o.p. RDOŚ stwierdził, że: ad. a) biorąc pod uwagę cel wykonania czynności, brak jest rozwiązań alternatywnych, gdyż nie jest możliwe osiągnięcie zakładanego celu przy użyciu innych metod; ad. b) mając na względzie stan populacji brzegówki na terenie kraju wykonanie wnioskowanych czynności nie jest szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji tego gatunku, przy zachowaniu warunków określonych w sentencji decyzji; ad. c) wydanie zezwolenia na niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, wynika z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze gospodarczym związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. W pozwoleniu zastrzeżono warunki wykonania spornych czynności, w szczególności poddając je nadzorowi przyrodniczemu, (-) wykonanie pozwolenia ograniczono terminem (do 28 lutego 2021 r., tj. ok. 6 m–cy od dnia wydania zezwolenia), (-) na Spółkę nałożono stosowny obowiązek sprawozdawczy (do 15 marca 2021 r.), (-) wymagane sprawozdanie z dnia 7 grudnia 2020 r., sporządzone przez dra W.N., zostało RDOŚ przez Spółkę przy piśmie z tej samej daty. NSA oddalił wniosek dowodowy przedstawiony przez Spółkę w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczący dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wyciągu z umowy dzierżawy z 12 września 2018 r., nr REP A nr [...] oraz nr REP A nr [...] na okoliczność posiadania tytułu prawnego przez Spółkę do nieruchomości oraz ilości działek ewidencyjnych stanowiących przedmiot umowy dzierżawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych I instancji. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy oferowany przez Spółkę dowód ocenić przyjdzie jako zbędny z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd w tym składzie nie powziął. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.