III OSK 2715/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1314/21 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 16 lipca 2021 r., nr 48/2021 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego z osób lub rzeczy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 marca 2022 r., III SA/Kr 1314/21, oddalił skargę G. K. (dalej "skarżąca") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego z osób lub rzeczy. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 22 stycznia 2021 r. Zarząd Budynków Komunalnych w K. poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., że 15 listopada 2020 r. zmarł J. Z., któremu Kwatermistrz Komendy MO woj. krakowskiego decyzją z [...] stycznia 1968 r., nr [...], przydzielił lokal służbowy przy ul. [...] w K. Jednocześnie w piśmie wskazano, że w ww. lokalu w chwili śmierci funkcjonariusza, zamieszkiwali skarżąca (córka zmarłego), jej mąż – W. K. oraz synowie B. K., R.K. i G. K. Wobec powyższego Komendant Miejski Policji w K. (dalej: "organ pierwszej instancji"), jako dysponent lokalu, pismem z 25 lutego 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego. Następnie decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], nakazał opróżnienie lokalu z osób i rzeczy, uznając że w związku ze śmiercią najemcy lokalu służbowego, osoby w nim przebywające nie są uprawnione do dalszego w nim zamieszkiwania. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Komendant Wojewódzkiego Policji w K. (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2 - 4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182, dalej: "ustawa z 21 czerwca 2021 r.") przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej, co oznacza, że w stosunku do tych mieszkań pierwszeństwo mają przepisy ustawy o Policji. Komendant podniósł, że lokal mieszkalny, znajdujący się przy ul. [...] w K. przydzielony J. Z. należy do kategorii mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, jest zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"), której postanowienia art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Skarżąca oraz członkowie jej rodziny do żadnej z ww. grupy nie należą, co oznacza, że nie mogły nabyć tytułu prawnego do lokalu. Okoliczność ta zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi przesłankę do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu służbowego z osób lub rzeczy. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem z 29 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami Policji, że przedmiotowy lokal należy do tych wskazanych w art. 90 ustawy o Policji, czyli pozostających w dyspozycji Policji. Krąg osób uprawnionych do tego rodzaju lokalu jest zawężony, gdyż służą one realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca ani nikt z jej rodziny określonych w tym przepisie przesłanek jednak nie spełnia, gdyż nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami policyjnym (milicyjnymi) lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym J. Z. Nie mogli zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, miał on podstawy do wydania decyzji o opróżnieniu zajmowanego przez skarżącą i jej rodzinę lokalu mieszkalnego. Od powyższego orzeczenia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 29 ustawy zaopatrzeniowej zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, że córce zmarłego funkcjonariusza policji nie przysługuje prawo zamieszkiwania w mieszkaniu przydzielonym ojcu, w którym zamieszkiwała z nim na stałe aż do chwili jego śmierci, czym naruszono dyrektywę ogólna nakazującą załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli". Wobec powyższych zarzutów kasatorka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego Jednocześnie oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ odwoławczy zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21). Uwagi powyższe są w realiach niniejszej sprawy niezbędne ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej, w której zarzucono jedynie naruszenie art. 29 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 7 k.p.a. Art. 29 ww. ustawy składa się z 4 ustępów zawierających różne treści normatywne. Autor skargi tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie sprecyzował naruszenie, którego z nich zarzuca. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić jednak wniosek, że skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje art. 29 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie odnosi się on do dorosłych dzieci zmarłego funkcjonariusza zamieszkujących w lokalu temu funkcjonariuszowi przydzielonym. Tak odczytany zarzut jest chybiony, a wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowa. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła takiej argumentacji, która mogłaby podważyć stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1 (funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby), przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Z treści przywołanego przepisu w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wynika, że nie można wywodzić tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, jedynie z bycia członkiem rodziny po zmarłym funkcjonariuszu, ponieważ art. 29 ust. 2 ustawy z 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej, formułuje warunek zgodnie z którym, do nabycia prawa do mieszkania wymagane jest jeszcze, aby członek rodziny był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Zasadniczą funkcją tych przepisów - jest zapewnienie lokalu mieszkalnego policjantom, a nie pomoc (po ich śmierci) dorosłym dzieciom z uwagi na ich trudną sytuację mieszkaniową czy zdrowotną. Pomoc taka - jako wyjątek od zasadniczej funkcji przepisów dotyczących pomocy mieszkaniowej dla policjantów - przysługuje dzieciom tylko przez czas pobierania renty rodzinnej. Uprawnienia rencistów i emerytów policyjnych są ograniczone względem uprawnień funkcjonariuszy czynnych. Pamiętać bowiem należy, że w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Treść normy wyprowadzonej z art. 29 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie może zostać zmieniona czy też zmodyfikowana przez zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a. nakazującą organowi uwzględnienie słusznego interesu obywatela. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Wobec jednoznacznej treści art. 29 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej nie można uznać, że powstały jakiekolwiek wątpliwości co do treści norm znajdujących zastosowanie w sprawie, które to wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej. Zauważyć dodatkowo należy, że uznanie prawa skarżącej do przedmiotowego lokalu stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. W przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. W interesie społecznym leży niewątpliwie zapewnienie funkcjonariuszom Policji mieszkań służbowych. Celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością. Powoduje to, że policjanci powinni mieć zabezpieczone mieszkanie w pobliżu miejsca pełnienia służby. Prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji nie jest więc swego rodzaju niezasłużonym wyróżnieniem czy przywilejem, ponieważ wynika z istoty stosunku służbowego wiążącego ich z organami. Wymagając od nich dyspozycyjności należy zapewnić im warunki, w których ta dyspozycyjność będzie mogła być zrealizowana. Dlatego też wyłącznie organy Policji posiadają uprawnienie do decydowania, w trybie przepisów pragmatycznych, o prawie do zamieszkiwania w takich lokalach. Nie jest natomiast rolą tych organów zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywateli niebędących funkcjonariuszami. Potrzeby te powinny realizować organy gminy w stosownym do tego trybie. Kwestie te były rozważane przez Sąd pierwszej instancji i należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.