III OSK 2836/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy i Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 139/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwały Rady Gminy i Miasta O. z dnia 25 lutego 2013 r. nr XXXI/235/13 w sprawie diet dla radnych Gminy i Miasta O., a także w sprawie zwrotu radnym kosztów podróży służbowych oraz z dnia 28 czerwca 2023 r. nr L/452/23 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/235/13 Rady Gminy i Miasta O. z dnia 25 lutego 2013 roku w sprawie diet dla radnych Gminy i Miasta O., a także w sprawie zwrotu radnym kosztów podróży służbowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 139/24, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwały Rady Gminy i Miasta O. z dnia 25 lutego 2013 r. nr XXXI/235/13 w sprawie diet dla radnych Gminy i Miasta O., a także w sprawie zwrotu radnym kosztów podróży służbowych oraz z dnia 28 czerwca 2023 r. nr L/452/23 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXI/235/13 Rady Gminy i Miasta O. z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie diet dla radnych Gminy i Miasta O., a także w sprawie zwrotu radnym kosztów podróży służbowych, stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy abstrakcyjne, odnoszące się do zasad ustalania i wysokości diet dla radnych, które to należności mają charakter powtarzalny, dotyczących wszystkich radnych Gminy i Miasta O. Regulacje zawarte w tej uchwale nie dotyczą konkretnej osoby, ale każdej osoby, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Powyższe oznacza, że zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) zwanej dalej u.o.a.n. w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie Sądu wady zaskarżonej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji tego aktu w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie, bez ustawowo wymaganego vacatio legis, wskazują na to, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Charakter naruszenia prawa skutkujący nieważnością pierwotnej uchwały z dnia 25 lutego 2013 r. w całości czyni zaś bezprzedmiotowym odrębną ocenę sprawie nieważności uchwały zmieniającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy i Miasta O., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., ponieważ przed wydaniem wyroku z uwagi na uchylenie we własnym zakresie przez radę gminy zaskarżonej przez Prokuratora uchwały o dietach przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że na skutek zaskarżenia przez Prokuratora uchwały Rada Gminy podjęła nową uchwałę, która nie została uchylona przez Wojewodę i nie tylko zawiera przepisy o wejściu w życie po upływie 14 dni i obowiązku publikacji, ale wprowadza szereg innych zasad kwestionowanych w poprzedniej uchwale tak w niniejszym postępowaniu przez Prokuratora, jak również zasad wynikających z dorobku orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Uchwała ta została podjęta na sesji w dniu 8 lutego 2024 r. i opublikowana w Dz. U. Województwa Wielkopolskiego. Wyrok zaś Sądu zapadł w dniu 21 sierpnia 2024 r. Uchwała nosi tytuł: Uchwała Nr LV/526/24 Rady Gminy i Miasta O. z dnia 8 lutego 2024 r. w sprawie diet dla radnych Gminy i Miasta O., sołtysów a także w sprawie zwrotu radnym i sołtysom kosztów podróży służbowych. W skardze organ wniósł o jej przyjęcie, a dodatkowo o umorzenie postępowania. Na skutek skargi organ uchylił zaskarżoną uchwałę i nie umorzył postępowania, mimo że przed wydaniem orzeczenia przestał istnieć jego przedmiot. Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia przed wydaniem orzeczenia Sąd winien postępowanie umorzyć. Zdaniem organu Sąd nie poczynił rozważań w przedmiocie skutków samej uchwały, tj. czy można ją stosować do sytuacji sprzed okresu poprzedzającego uchylenie. Tylko bowiem w takim przypadku zgodnie z orzeczeniem TK zachodziłaby przeszkoda do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez brak umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, mimo że przed wydaniem wyroku nastąpiło uchylenie przez Radę Gminy i Miasta O. zaskarżonych uchwał, a tym samym przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z powołanym już art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1-2 stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania sądowego ma ten skutek, że zaskarżony skargą akt w ogóle nie podlega sądowej kontroli. Taka sytuacja w tej sprawę nie zaistniała, bo chociaż Rada Gminy i Miasta O. przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji uchyliła zaskarżone uchwały zastępując je nową regulacją, to jednak nie spowodowało to zniweczenia skutku zaskarżonych uchwał liczonych od daty ich wejścia w życie. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (tj. na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego) stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie żaden przepis nie ograniczał Sądu pierwszej instancji przed stwierdzeniem nieważności uchwał będących aktami prawa miejscowego, mimo zaniechania ich opublikowania we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, skutkiem uchylenia uchwały jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ex nunc, tj. od daty wejścia w życie nowej uchwały z pozostawieniem wszystkich skutków jej obowiązywania w czasie przeszłym. Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały wywołuje skutek ex tunc, tj. od chwili jej wejścia w życie. Tym samym nie czyni postępowania sądowego zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku niedopuszczalnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ ją wydający. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem ten skutek, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Tym samym podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierza do wyłączenia kontroli sądowej aktu prawa miejscowego za okres, w którym akt ten obowiązywał i wywoływał skutki prawne. Powodowałoby to iluzoryczność kontroli sądowej, ponieważ w każdej sprawie po wniesieniu skargi mógłby właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego uchylić lub znowelizować zaskarżoną uchwałę i tym samym pozbawić możliwości dokonania jej kontroli przez jakikolwiek organ. Również w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest władny ocenić taki akt prawa miejscowego i w razie zaistnienia ku temu podstaw stwierdzić jego nieważność, co powoduje, że od chwili jego uchwalenia nie był ten akt zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1710/13; wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 355/14; wyrok NSA z 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1949/21). Ewentualnie stwierdzenie, że uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na tak uchyloną uchwałę musiałoby opierać się na ustaleniu, że skutki uchylenia uchwały są identyczne z tymi, które wnikają z jej unieważnienia (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 16/12; wyrok NSA z 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1029/10). Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i orzekł merytorycznie w sprawie. Niedopuszczalnym było umarzanie postępowania sądowego, ponieważ nie zaistniała żadna przesłanka uzasadniająca takie procesowe zakończenie postępowania sądowego. Uchylenie zaskarżonych uchwał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na te uchwały, ponieważ sąd administracyjny posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności takich uchwał, a więc orzekania o ich wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwał należy je potraktować tak, jakby nigdy nie zostały podjęte, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na ich podstawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.