III OSK 297/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 544/20 o odrzuceniu skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie wydania kopii dokumentu z akt administracyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 544/20, odrzucił skargę R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie wydania kopii dokumentów z akt administracyjnych oraz odmówił przyznania prawa pomocy. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia 13 listopada 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego [...] o wydanie kopii koperty z akt administracyjnych, a następnie pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność organ w rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 listopada 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, gdyż pismem z dnia 18 listopada 2020 r. poinformował skarżącego, że pismo z dnia 13 listopada 2020 r. pozostawia bez rozpoznania, natomiast po wpływie skargi ustosunkował się merytorycznie do złożonego wniosku z dnia 13 listopada 2020 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym najpierw badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumieć należy sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak np. zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu w załatwieniu sprawy, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a.). Ponaglenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Skarga wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożył do Prezesa Sądu Rejonowego ponaglenia w rozpoznaniu jego sprawy zainicjowanej pismem z dnia 13 listopada 2020 r. o wydanie kopii dokumentu. Za takie ponaglenie nie może być potraktowane jego pismo z dnia 23 listopada 2020 r., ponieważ zawiera ono jedynie zapytanie skarżącego, czy na pozostawienie podania bez rozpoznania służy środek zaskarżenia. Na takie ponaglenie, jako środek umożliwiający skuteczne wniesienie skargi, nie powołał się również skarżący. Uznać zatem należało, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, nie wniósł bowiem skutecznie ponaglenia, a zatem skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie odrzucenia skargi oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Prezesa Sądu Rejonowego [...] z dnia 30 listopada 2020 r., na okoliczność poinformowania skarżącego, że zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania pisma nie podlega zaskarżeniu oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia poprzez niewniesienie ponaglenia, mimo że skarżący występował do organu z pismami, w których wskazywał na konieczność udzielenia mu odpowiedzi i uzyskiwał informacje, że nie przysługuje mu żaden środek zaskarżenia w sprawie przez co należy rozumieć także ponaglenie, co doprowadziło niezasadnego odrzucenia skargi, mimo że skarżący podejmował działania zgodnie z informacjami uzyskiwanymi od organu; 2. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, mimo że organ w odpowiedzi na skargę wskazał że ją uwzględnia, a nadto poinformował o wysłaniu żądanego dokumentu skarżącemu po wpływie skargi oraz wnosił o umorzenie postępowania, a zatem spełnione zostały przesłanki do uznania, że postępowanie w sprawie jest aktualnie bezprzedmiotowe, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest niedopuszczalność drogi sądowej, rozumiana jako brak właściwości (kognicji) sądu administracyjnego do rozpoznania danej sprawy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1385/12, LEX nr 1559392 i postanowienie NSA z 9 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1473/11, LEX nr 1137868). W niniejszej sprawie, w ocenie NSA, zachodzi okoliczność skutkująca nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż skarga w rozpoznawanej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jak orzekł Sąd pierwszej instancji, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach podkreślił, że sądy administracyjne przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, badają w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi. Jednak WSA we Wrocławiu tej dopuszczalności nie ocenił pod kątem właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Przypomnieć należy, że zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy określone w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. o oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w zakresie udostępnienia (wydania) skarżącemu kopii dokumentów (koperty) z akt sprawy. Kwestię udostępnienia kopii z akt sprawy reguluje przepis art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednak aby móc skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 73 § 1 k.p.a., do której w skardze odwołuje się skarżący kasacyjnie, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy podmiot, który zwrócił się z wnioskiem o wydanie kopii z akt sprawy, jest lub był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, czy przysługuje mu status strony postępowania administracyjnego. Tylko bowiem stronie postępowania administracyjnego przysługuje uprawnienie do występowania o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy. Jeżeli organ w ogóle nie prowadzi lub nie prowadził postępowania administracyjnego, lub podmiot wnioskujący o wydanie kopii nie był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Prezes Sądu Rejonowego nie prowadził i nie prowadzi postępowania administracyjnego, którego stroną postępowania jest skarżący kasacyjnie. Wynika to z pisma organu z dnia 30 grudnia 2020 r., w którym wskazano, że "w nawiązaniu do pisma z dnia 13 listopada 2020 r., informuję, iż do Sądu Rejonowego [...] nie wpłynęło od Pana jakiekolwiek pismo z dnia 8 maja 2020 r." Oznacza to, że w niniejszej sprawie, brak było postaw do zastosowania w stosunku do skarżącego kasacyjnie art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a. Skoro organ nie był zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (wydania kopii lub wydania postanowienia o odmowie sporządzenia kopii), to nie można mu zarzucić bezczynności. W takim przypadku skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna, gdyż nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Skoro w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to można podjąć próbę ustalenia czym jest czynność wydania kopii dokumentów i czy brak działania organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego. Bezsprzecznie czynność wydania kserokopii dokumentów jest czynnością materialno-techniczną. Czynność taka nie wszczyna postępowania administracyjnego, tym samym przepisy k.p.a. nie mają w sprawie w ogóle zastosowania. Oznacza to, że niewydanie żądanej kopii dokumentów nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu w zakresie aktów lub czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, gdyż takie postępowanie nie było w ogóle prowadzone. Wydania koperty (dokumentów) nie sposób również zakwalifikować jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że wydanie kopii koperty (dokumentów) nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ze względu na brak konstytutywnej cechy odniesienia do obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Nie sposób znaleźć żadnego przepisu w systemie prawa, z którego wynikałoby, że wydanie lub niewydanie koperty (dokumentu) może wiązać się z powstaniem jakiegokolwiek stosunku prawnego, którego podmiotem jest skarżący czy też być źródłem powstania jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącego. Stwierdzić zatem należy, że żądane przez skarżącego kasacyjnie działanie w postaci wydania kopii koperty nie ma mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądu administracyjnego. W konsekwencji nie jest też dopuszczalna skarga na bezczynność Prezesa Sądu, która miałaby polegać na wydaniu takiej koperty. Inaczej mówiąc, skoro przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie może być działanie polegające na wydaniu kopii koperty lub odmowie wydania kopii koperty, gdyż nie stanowi ono aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w tym zakresie, gdyż rozstrzyganie tego rodzaju spraw nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych. Skarga taka nie może być rozpoznana i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższe ustalenie przesądza o prawidłowości odrzucenia skargi, albowiem zaskarżone postanowienie WSA we Wrocławiu, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny za bezprzedmiotowe uznał odnoszenie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.