III OSK 3114/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 393/23 w sprawie ze skargi E.B. na czynność Burmistrza W. z dnia 10 maja 2023 r., nr OA.4464.1.2023 w przedmiocie dowozu dziecka do szkoły oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 393/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi E.B. na czynność Burmistrza W. z 10 maja 2023 r., nr OA.4464.1.2023, w przedmiocie dowozu dziecka do szkoły: 1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądził od Burmistrza W. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: E.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Burmistrza Gminy W. z 29 sierpnia 2022 r., nr ZEAS/171/2022, w zakresie odmowy zorganizowania przez Gminę przewozu osoby niepełnosprawnej z miejsca zamieszkania do szkoły podstawowej. W uzasadnieniu podniosła, że syn skarżącej – P.B.– od 3 roku życia (tj. od 2017 r.) pozostaje pod opieką Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w G. W 2018 r. otrzymał opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim. W dniu 7 lipca 2021 r. Poradnia Psychologiczno - Pedagogiczna w G. wydała orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, w którym stwierdziła niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim, a za najkorzystniejszą formę kształcenia dla P. uznała szkołę specjalną lub oddział specjalny. P.B. posiada orzeczenie o niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 1 marca 2022 r., nr PZOON.8321.2.4.2022. Podczas poszukiwań dla syna szkoły, w której mógłby rozpocząć kształcenie w pierwszej klasie w roku szkolnym 2021/2022, skarżąca otrzymała informację od Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych w W1., że szkoła ta nie dysponuje wolnymi miejscami. W związku z powyższym, w dniu 13 października 2021 r. syn został skierowany do I klasy Szkoły Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K. W kwestii transportu skarżąca otrzymała informację od Gminy W., że Gmina nie jest w stanie zorganizować dowozu syna do Szkoły w K., ale w przypadku zawarcia przez Gminę stosownego porozumienia z Gminą K1. syn będzie mógł dojeżdżać do szkoły transportem zorganizowanym przez Gminę K1. z przystanku autobusowego w L., na który z kolei będzie zawozić go skarżąca, osobiście, prywatnym samochodem. W celu jak najszybszego rozwiązania problemu transportu i z myślą o tym, aby syn jak najszybciej zaczął uczęszczać do Szkoły, skarżąca zdecydowała się przystać na proponowane warunki i zawrzeć z Gminą W. umowę o zwrot kosztów przejazdu w ramach dowożenia na trasie: dowóz dziecka G., ul. [...] - przystanek autobusowy L. (6 km x 2), oraz odbiór dziecka z przystanku na trasie przystanek autobusowy L. – G., ul. [...] (6 km x 2). Tym samym dowóz syna odbywał się na wyżej wskazanych warunkach przez cały rok szkolny 2021/2022. W dniu 2 sierpnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy W. z prośbą o zorganizowanie dla syna transportu z domu do Szkoły oraz ze Szkoły do domu w roku szkolnym 2022/2023, gdyż sytuacja finansowa i osobista skarżącej znacznie utrudniają jej codzienne dowożenie i odbieranie syna z przystanku w L. W dniu 29 sierpnia 2022 r. skarżąca otrzymała z Gminy pismo, z którego wynika, że rozwiązania, o które wnosi znacznie przekraczają możliwości finansowe Gminy, w związku z czym organizacja dowozu miałaby pozostać według zasad ubiegłorocznych. Zdaniem skarżącej jej wniosek o zorganizowanie dowozu i przywozu syna P. z miejsca zamieszkania do wspomnianej Szkoły w K1. uznać należało za w pełni uzasadniony. Wyrokiem z 30 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 760/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 900, dalej również jako: "ustawa" lub "p.o.") obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy interpretowaniu normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy należy uwzględnić stan zdrowia dziecka wynikający z orzeczenia o niepełnosprawności, która różnić się może jej rodzajem, jak i zakresem, jak i inne okoliczności, takie jak chociażby dostępność miejsc w szkole. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, która pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu. Sąd podkreślił, że odmowa dokonania czynności nie może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Tymczasem w zaskarżonej czynności Burmistrz nie odniósł się w żaden sposób do dokumentacji dotyczącej tej osoby w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły", odwołując się do przesłanki braku wystarczających środków finansowych. Powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy odmowy zapewnienia dowozu dziecka do szkoły. W powyższym świetle czynność organu wymyka się ustawowym kryteriom oceny możliwości zapewnienia dowozu dziecka do szkoły, gdyż z jej treści nie wynika, aby organ rozważył ustawowe przesłanki umożliwiającemu ewentualną odmowę zapewnienia dowozu dziecka do szkoły. Pewne elementy dotyczące kryterium ustawowego – takie jak chociażby kwestia wyboru szkoły – zostały podniesione i opisane w odpowiedzi na skargę, jednakże powyższe pismo procesowe nie może stanowić próby prawidłowego uzasadnienia stanowiska organu, gdyż takie powinno wynikać wprost streści zaskarżonej czynności. Konsekwentnie pominięcie treści ustawy Prawo oświatowe, a w konsekwencji wadliwe uzasadnienie zaskarżonej czynności przesądza, w ocenie sądu, o jej bezskuteczności. Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz W. pismem z 10 maja 2023 r., nr OA.4464.1.2023, poinformował E.B., że wyraża zgodę i zobowiązuje się do zapewnienia uczniowi P.B. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej - tj. Szkoły Podstawowej im. [...] w W. Jednocześnie informuje, że nie jest możliwe zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę zwrócił się do wnioskodawczyni o przedłożenie dokumentów i informacji potwierdzających aktualny stan zdrowia P.B., wynikający z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. oraz wszelkich aktualnych zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną, jak również innych dokumentów potwierdzających szczególne potrzeby związane z kształceniem ucznia. W odpowiedzi Burmistrz W. otrzymał od skarżącej: zaświadczenie lekarskie z dnia 20 lutego 2023 r. od specjalisty neurologa; zaświadczenie lekarskie z 3 marca 2023 r. od specjalisty psychiatrii dzieci i młodzieży; orzeczenie o niepełnosprawności z 1 marca 2022 r. wydane przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawność w G.; pismo do Starosty K. z 13 października 2021 r.; pismo z Centrum Usług Wspólnych w G. z 4 października 2021 r.; orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z 7 lipca 2021 r.; arkusz wielospecjalistycznej oceny poziomu funkcjonowania ucznia z 30 września 2022 r.; pismo z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K1. z 27 marca 2023 r. Z przedstawionych dokumentów wynika, że P.B. jest osobą niepełnosprawną intelektualnie w stopniu lekkim z zespołem nadpobudliwości ruchowej. W ocenie Burmistrza W. najbardziej kompletne i istotne dla sprawy informacje zostały przedstawione w orzeczeniu nr 80-2020/2021 z 7 lipca 2021 r., które zostało wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w G. Orzeczenie wskazuje na potrzebę kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność intelektualną w stopniu lekkim. W orzeczeniu szczegółowo opisano z jakimi problemami wiąże się stwierdzona niepełnosprawność i na tej podstawie przekazano zalecenia w zakresie dalszego kształcenia. W celu ustalenia możliwości prowadzenia kształcenia i spełnienia wszelkich zaleceń oraz potrzeb ucznia P.B., Burmistrz W. zwrócił się z prośbą o dokonanie profesjonalnej oceny zaleceń wskazanych w orzeczeniu Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w G. przez zespól specjalistów ze Szkoły Podstawowej im. [...] w W. W odpowiedzi z 11 kwietnia 2023 r. wskazano, że szkoła ta jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń wymienionych w orzeczeniu. Burmistrz B. zwrócił się do najbliższej szkoły specjalnej (Zespołu Szkół Specjalnych w W1.), która również zapewnia wszelkie niezbędne standardy dla uczniów ze szczególnymi potrzebami, do której organizowany jest transport i opieka przez Gminę W. Z deklaracji Szkoły wynika, że chęć uczęszczania do szkoły osób z terenu Gminy W. jest możliwa na zasadach analogicznych, jak w przypadku aktualnej szkoły ucznia - tj. po ustaleniu liczby wolnych miejsc i na podstawie stosownego skierowania wydanego przez właściwego starostę, które musi zostać ustalone dla konkretnego przypadku. Mając na uwadze całokształt zgromadzonych w sprawie informacji, Burmistrz W. wskazał, że nie ma możliwości, by przychylić się do złożonego wniosku i zapewnić P.B. bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1.. Przedstawione potrzeby ucznia w zakresie kształcenia specjalnego mogą w pełni zostać zrealizowane przez Szkołę Podstawową im. [...] w W., która jest szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, tj. jest szkołą najbliższą geograficznie, jak również jest szkołą, która w pełni ma możliwość realizacji wszelkich zaleceń wobec ucznia związanych z potrzebami kształcenia specjalnego. Burmistrz podkreślił, że okoliczność powyższa została w niniejszej sprawie ustalona, oceniona i zweryfikowane. Wszelkie potrzeby w zakresie kształcenia specjalnego są możliwe do zrealizowania przez Szkołę Podstawową im. [...] w W., w związku z czym obowiązek Gminy W. w tym zakresie powinien być zrealizowany właśnie poprzez zapewnienie uczniowi P.B. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do tej konkretnej szkoły. Skargę na powyższą czynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza W. - informacji o rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 maja 2023 r. i zobowiązanie Burmistrza Gminy W. do zorganizowania dla niepełnosprawnego syna transportu do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. z domu do szkoły oraz ze szkoły do domu. Odpowiadając na skargę, Burmistrz podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz wadliwie odmówił zapewnienia małoletniemu synowi skarżącej dojazdu do szkoły. Sąd zauważył, że w dniu 2 sierpnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza z prośbą o "transport z domu do Szkoły oraz ze Szkoły do domu do której uczęszcza, czy Zespół Szkół Specjalistycznych im. [...] w K1." (k. 47 akt administracyjnych). Zakreślony został tym samym zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego, którym było rozstrzygnięcie czy organ administracji publicznej, działając na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy ma obowiązek zapewnić młodocianemu synowi skarżącej dojazd do szkoły do której uczęszcza, a więc do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. Tymczasem Burmistrz W. zaskarżoną czynnością z 10 maja 2023 r. poinformował skarżącą, że wyraża zgodę i zobowiązuje się do zapewnienia uczniowi P.B. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej - tj. Szkoły Podstawowej im. [...] w W. Jednocześnie informuje, że nie jest możliwe zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. Tak sformułowane rozstrzygnięcie wykraczało, w ocenie sądu poza zakres żądania skarżącej. Jej wniosek z 2 sierpnia 2022 r. był jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, co oznacza, że rozstrzygając przedmiotową sprawę Burmistrz mógł odnieść jedynie się do możliwości zapewnienia dojazdu do i ze szkoły - Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. Konsekwentnie wydając rozstrzygnięcie, w którym wskazał, czy zapewni dojazd do i ze Szkoły Podstawowej im. [...] w W. wykroczył poza zakres wniosku skarżącej, do czego nie był w jakikolwiek sposób uprawniony. Wobec powyższego sformułowania treści zaskarżonej czynności zrozumiałe są zarzuty skarżącej, wskazujące że organ samodzielnie nakazuje jej, aby jej małoletnie dziecko uczęszczało do szkoły w W. Działanie powyższe jest niewątpliwie niedopuszczalne, co samodzielnie przesądza o wadliwości zaskarżonej czynności. Raz jeszcze sąd wskazuje, że rolą Burmistrza było jedynie rozstrzygnięcie, w zakresie zapewnienia małoletniemu dowozu do Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. i tylko tego mogło dotyczyć wydanym w sprawie rozstrzygnięcie, przyjmujące formę czynności organu administracji publicznej. Nadto sąd wskazał, że Burmistrz nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy. O ile zgodzić się można z przytoczonymi w uzasadnieniu stwierdzeniem, że szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego jest szkoła najbliższa geograficznie, jak również szkoła, która w pełni ma możliwość realizacji wszelkich zaleceń wobec ucznia związanych z potrzebami kształcenia specjalnego, o tyle w ocenie sądu nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Przede wszystkim, na co częściowo zwrócono uwagę, na pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański z 13 lipca 2023 r., III SA/Gd 327/23). Jest to o tyle istotne, że skoro we wniosku została określona konkretna szkoła, w ocenie matki dziecka "najbliższa", jako najpełniej realizująca zalecenia zawarte w ww. orzeczeniach, to po stronie organu powstał wymóg wykazania, że wskazane przez niego szkoły, będą mogły w takim samym stopniu, jak szkoła wskazana przez rodzica dziecka, realizować te zalecenia, uwzględniając, że istotną okolicznością jest niepogarszanie stanu zdrowia niepełnosprawnego dziecka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 maja 2023 r., IV SA/Wr 741/22). W realiach przedmiotowej sprawy w orzeczeniu nr 80-2020/2021 z 7 lipca 2021 r., które zostało wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w G., w którym wskazano na potrzebę kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność intelektualną małoletniego w stopniu lekkim wskazano, że "najkorzystniejszą formą kształcenia dla P. jest szkoła specjalna lub oddział specjalny, względnie szkoła ogólnodostępna. Wybór szkoły lub oddziały specjalnego zapewni opiekę wyspecjalizowanej kadry pedagogicznej, dostosowanie metod i formy pracy oraz dodatkową stymulację wskutek zajęć rewalidacyjnych". Konsekwencją powyższego było wydane w 13 października 2021 r. przez Starostę K. skierowanie P.B. do I klasy Szkoły Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. Oznacza to, że w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie wskazujące, że przede wszystkim syn skarżącej powinien uczęszczać do szkoły specjalnej lub oddziału specjalnego, a dopiero w ostatnim rzędzie do szkoły ogólnodostępnej oraz decyzja o skierowaniu syna do szkoły specjalnej - Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. W ocenie sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach faktycznych działanie Burmistrza, który wskazuje, że inna szkoła, niż szkoła specjalna, spełnia wymogi przewidziane orzeczeniem z 7 lipca 2021 r., zmierza do zakwestionowania stanowiska zajętego już przez inny organ administracji publicznej – Starostę, który dostrzegł potrzebę skierowania P.B. do szkoły specjalnej. Sąd podkreślił, że w ramach oceny zasadności spełniania przesłanek, o jakich mowa w art. art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, niedopuszczalne jest kwestionowanie decyzji Starosty, wydanej na podstawie art. 127 ust. 15 ustawy, w szczególności poprzez dokonywanie samodzielnej oceny, czy inna placówka może potencjalnie zapewnić taki sam poziom opieki, jak placówka, do której uczęszcza małoletni. Skoro potrzeba nauki w szkole specjalnej została potwierdzona zarówno właściwym orzeczeniem, jak i skierowaniem do danej indywidualnej placówki, to Burmistrz jest związany powyższym rozstrzygnięciem i nie może samodzielnie ponownie dokonywać powyższej oceny. W tych okolicznościach faktycznych za "najbliższą szkołą podstawową" w rozumieniu art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe może być uznana jedynie taka sama placówka, do jakiej skierowany został małoletni, a więc szkoła specjalna. Jedynie takie rozumienie omawianego przepisu umożliwi zachowanie zarówno systematyki przepisów związanych z kierowaniem małoletnich do tego typu placówek, jak i przyczyni się do zapewnienie prawidłowego rozwoju dziecka, co powinno stanowić wartość nadrzędną. W zaskarżonej czynności Burmistrz dokonał zatem wadliwej interpretacji przesłanki "najbliższej szkoły", co poza opisanym uprzednio wadliwym sformułowaniem sentencji zaskarżonej czynności również przesądza o jej wadliwości. Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 p.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem "najbliższej szkoły" rozumieć należy szkołę wskazaną w decyzji Starosty K., podczas gdy: 1.1. starostą uprawnionym do skierowania dziecka do szkoły jest starosta miejsca zamieszkania dziecka (Starosta G.), a nie starosta powiatu, w którym znajduje się szkoła odpowiednia ze względu na rodzaj niepełnosprawności dziecka. 1.2. skarżąca sama zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w W1. z prośbą o umożliwienie P.B. uczęszczania do szkoły specjalnej w W1., a organ ocenił, iż szkoła ta jest w stanie w pełni zrealizować zalecenia przeznaczone dla P.B. 1.3. analiza możliwości prowadzenia kształcenia i spełnienia wszelkich zaleceń oraz potrzeb ucznia P.B. wykazała, że zarówno szkoła specjalna w W1., jak i Szkoła Podstawowa im. [...] w W. są w stanie zrealizować potrzeby ucznia P.B. na najwyższym możliwym poziomie, a jednocześnie są szkołami bliższymi geograficznie od Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w K1. - co w pełni odpowiada ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 grudnia 2022 r., którą to oceną prawną organ był związany. 1.4. z orzeczenia lekarskiego z dnia 7 lipca 2021 r. nie wynika gradacja przedstawiająca szkołę specjalną, jako szkołę najlepszą dla P.B. - szkoła specjalna, oddział specjalny i szkoła ogólnodostępna zostały bowiem postawione na równi, a wyróżnikiem najlepszej placówki edukacyjnej miały być realizowane przez nią założenia edukacyjne. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2.1. art. 61 §1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ wykroczył poza żądanie strony, niejako "nakazując" E.B., aby P.B. uczęszczał do Szkoły Podstawowej im. [...] w W., podczas gdy organ ustosunkował się do żądania strony dotyczącego dowozu P.B. do szkoły w K1., poprzez odmowę dowozu dziecka do tejże szkoły, uzasadniając jednocześnie, że szkoła ta nie jest "szkołą najbliższą" w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. i wskazując szkołę najbliższą w rozumieniu tego przepisu (Szkołę Podstawową im. [...] w W.); jak słusznie wskazał przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 maja 2023 r., IV SA/Wr 741/22 - po stronie organu powstał wymóg wykazania, że wskazane przez niego szkoły, będą mogły w takim samym stopniu, jak szkoła wskazana przez rodzica dziecka realizować zalecenia przeznaczone dla dziecka. 2.2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pod pojęciem "najbliższej szkoły" rozumieć należy szkołę wskazaną w decyzji Starosty K., podczas gdy: 2.2.1.skarżąca sama zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w W1. z prośbą o umożliwienie P.B. uczęszczania do szkoły specjalnej w W1., a organ ocenił, iż szkoła ta jest w stanie w pełni zrealizować zalecenia przeznaczone dla P.B., 2.2.2.analiza możliwości prowadzenia kształcenia i spełnienia wszelkich zaleceń oraz potrzeb ucznia P.B. wykazała, że zarówno szkoła specjalna w W1., jak i Szkoła Podstawowa im. [...] w W. są w stanie zrealizować potrzeby ucznia P.B. na najwyższym możliwym poziomie, a jednocześnie są szkołami bliższymi geograficznie od Zespołu Szkół Specjalnych im. [,,,] w K1. - co w pełni odpowiada ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 grudnia 2022 r., którą to oceną prawną organ był związany, 2.2.3.z orzeczenia lekarskiego z 7 lipca 2021 r. nie wynika gradacja przedstawiająca szkołę specjalną, jako szkołę najlepszą dla P.B. - szkoła specjalna, oddział specjalny i szkoła ogólnodostępna zostały bowiem postawione na równi, a wyróżnikiem najlepszej placówki edukacyjnej miały być realizowane przez nią założenia edukacyjne - co stanowiło niedopuszczalną ingerencję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji publicznej, która to swobodna ocena przebiega na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący. W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być precyzyjne. Uwaga ta dotyczy także wskazania formy naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, a więc określenie na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Sposoby naruszenia przepisów prawa wskazane zostały w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z nimi naruszenie polegać może na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Prawidłowo skonstruowane zarzuty muszą następnie zostać uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione. Oba zarzuty został sformułowane w sposób daleki od wymogów formalnych wynikających z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te wskazują dwa sposoby naruszenia prawa: przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Użycie w obu zarzutach sformułowania "poprzez przyjęcie" nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Słowo "przyjęcie" nie jest synonimem, ani słowa wyładnia, ani słowa zastosowanie. Zakres znaczenia słowa "przyjęcie" jest szeroki, a dodatkowo znaczenie może wynikać z kontekstu jego użycia. Treść zarzutów i ich uzasadnienia również nie pozwala powiązać tak określonych zarzutów z jedną z ustawowych form naruszenia prawa. Jest to istotne uchybienie procesowe skargi kasacyjnej, gdyż brak określenia formy naruszenia przepisów nie wytycza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zakresu kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji. Tym samym nie jest możliwe, przy tak nieprecyzyjnym zarzucie, merytoryczne odniesienie się do jego treści. Taki błąd a limine pozbawia te zarzuty skuteczności. Zarzuty te dotknięte są jednak kolejną wadą. Pamiętać należy, że zakres zastosowania k.p.a. wynika z treści art. 1 k.p.a. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej aktualnie nie jest sprawa administracyjna w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawa wniosku skarżącej o zapewnienie dowozu dziecka do szkoły nie jest bowiem sprawą załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie znajdują do niej zastosowania przepisy k.p.a. Żaden z tych przepisów nie został zresztą wskazany przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygania. Trudno zatem zarzucać sądowi naruszenie przepisów, których nie zastosował. W piśmie organu także nie doszło do ich powołania wśród podstaw prawnych zajętego stanowiska. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa procesowego nie znajdują uzasadnienia. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Zgodnie z treścią zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż do naruszenia przepisów miało dojść przez błędną ich wykładnie. "Istotą (...) wykładni jest zawsze ustalenie (wyjaśnienie) znaczenia określonego przepisu prawnego, nasuwającego z różnych względów wątpliwości w sferze stosowania prawa" ( vide postanowienie TK z 26 marca 1996 r., W 12/95, OTK 1996/2/16.). Pojęcie wykładni (interpretacji) używane jest na gruncie prawoznawstwa z ograniczeniem jej do interpretacji języka w dwóch podstawowych znaczeniach: sensu largo zakładającego, że każde wyrażenie języka mówionego lub pisanego, a zatem także każdy tekst prawny należy zinterpretować (nawet jeśli nie wzbudza on wątpliwości znaczeniowych), by przypisać mu znaczenie, tj. ujęcie derywacyjne (Z. Ziembiński, M. Zieliński, Dyrektywy i sposoby ich wypowiadania, Warszawa 1992; M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002) oraz interpretacja sensu stricto zakładająca ustalenie znaczenia tych tylko przepisów lub ich części, które wywołują wątpliwości, dla rozwiania których należy odwołać się do reguł językowych, pozwalających określić właściwe znaczenie (ujęcie klaryfikacyjne). Pomijając w tym miejscu rozstrzyganie sporu między zwolennikami obu teorii, który wiąże się z zakresem wykładni, w przypadku postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni określonego przepisów konieczne jest wskazanie wątpliwości co do rozumienia znaczenia określonego fragmentu lub całości tekstu prawnego, w takim stopniu, który dotyczy danej sprawy, następnie dokonanie własnej interpretacji tego tekstu, czyli wskazanie jak dany przepis należy rozumieć i jakie dyrektywy interpretacji zostały zastosowane oraz dlaczego, a następnie precyzyjne określenie istoty błędu interpretacyjnego sądu pierwszej instancji. Wymogów tych zarzut naruszenia prawa materialnego wniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie spełnia. Żaden z tych elementów nie został zawarty w skardze kasacyjnej. Treść jego wskazuje, iż najpewniej wolą strony skarżącej kasacyjnie było zarzucenie niewłaściwego zastosowania prawa, być może łącznie z jego błędną wykładnią. Jak już wskazano wyżej, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sprowadza się do snucia domysłów lub zastępowania pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie w realizacji jego podstawowych obowiązków procesowych. Zarzut w tym kształcie nie nadaje się zatem do merytorycznego rozpoznania i stąd należało uznać go za pozbawiony podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem skarżąca takich kosztów nie wykazała.