III OSK 4487/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Rzezawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1035/20 w sprawie ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie na zarządzenie Wójta Gminy Rzezawa z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr 141/2019 w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., III SA/Kr 1035/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi asesora Prokuratury Rejonowej w Tanowie na zarządzenie Wójta Gminy Rzezawa z 30 sierpnia 2019 r., nr 141/2019, w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J.: stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Rzezawa wydał Zarządzenie nr 141/2019 z 30 sierpnia 2019 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J.. Zarządzenie wydano na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 63 ust. 1, 12 i 21 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.; dalej "p.o."). W § 1 ust. 1 wskazano, że z dniem 1.09.2019 r. powierza się stanowisko Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J. mgr L. P.. W ust. 2 określono, że powierzenie stanowiska następuje na 5 lat, tj. od 1.09.2019 r. do 31.08.2024 r. Zgodnie z § 2 zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie wpłynęła na powyższe zarządzenie skarga asesora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie. Skargę wniesiono w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z § 2a oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Zarządzeniu skarżący zarzucił, iż zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze. zm.; dalej powoływanej jako prawo oświatowe) polegającym na powierzeniu kandydatowi - L. P. stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J. w ramach trybu, o jakim mowa w art. 63 ust. 12 p.o., w sytuacji braku porozumienia z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, a to Małopolskim Kuratorem Oświaty, które to porozumienie jest jednym z dwóch obligatoryjnych wymogów wskazanego powyżej trybu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości. Skarżący podniósł, że zarządzenie nie zostało przedłożone do oceny nadzorczej, nie było przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, jakiejkolwiek kontroli w ramach uprawnień nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego Wojewody Małopolskiego, ani przedmiotem orzeczenia sądu administracyjnego. Zarządzenie od dnia wydania nie było zmieniane ani uchylane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rzezawa wniósł o oddalenie skargi w całości. Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że w wyniku przeprowadzonego konkursu nie wyłoniono żadnego kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w J.. Wobec powyższego organ prowadzący szkołę, tj. Wójt Gminy Rzezawa był umocowany do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, tj. z Kuratorem Oświaty, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Niesporne w sprawie jest, że Wójt zasięgnął opinii rady pedagogicznej szkoły. W dniu 19 sierpnia 2020 r. wystąpił bowiem o opinię do Rady Pedagogicznej Publicznej Szkoły Podstawowej w J., a w dniu 28 sierpnia 2019 roku organ ten wyraził swoją opinię co do kandydatury wskazanej przez wójta. Opinia ta była negatywna. Zdaniem sądu nawet negatywna opinia wypełnia przesłankę jej uzyskania. W ocenie sądu I instancji w sprawie ocenić zatem należało, czy powyższy kandydat został ustalony "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny". Ustawa Prawo oświatowe nie definiuje sfomułowania "w porozumieniu", wobec tego należy sięgnąć w pierwszej kolejności do jego znaczenia w języku potocznym. Porozumieć się oznacza "dojść z kimś do zgody w jakieś sprawie, zgodzić się na coś, uzgodnić coś", zaś porozumienie to "jednomyślność poglądów, zgoda na coś, wzajemne zrozumienie" (por. Uniwersalny słownik j. polskiego pod red pr. St. Dubisza, PWN 2003, t. 3, s. 710). Obowiązek współdziałania podmiotów administracji publicznej wynika z przepisów prawa materialnego, które również określają formy tego współdziałania (por. S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Ossolineum 1979, str. 79). Może on dotyczyć zarówno aktów stanowienia prawa, jak i jego stosowania. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Sąd następnie omówił poglądy doktryny i orzecznictwa co do form współdziałania organów administracji. W ocenie sądu I instancji, mając na względzie zarówno wykładnię językową i systemową, uznać należy, iż powierzyć stanowisko dyrektora na podstawie art. 62 ust. 12 p.o. można osobie, co do której organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny osiągnęli jednomyślność, zgodność stanowisk. W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy Rzezawa i Kurator Oświaty nie osiągnęli takiej jednomyślności w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia. Wprawdzie organ prowadzący szkołę wystąpił z pismem z 20 sierpnia 2019 r. do organu sprawującego nadzór pedagogiczny o "wyrażenie opinii w sprawie powierzenia stanowiska" dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej [...] w J., jednakże nie czekając w ogóle na stanowisko Kuratora Oświaty w Krakowie w 30 sierpnia 2019 r. wydał zaskarżone zarządzenie. Odpowiedź na pismo z 20 sierpnia 2019 r. została bowiem udzielona przez Kuratora Oświaty dopiero w dniu 11 września 2019 r. W istocie zatem podlegające kontroli sądu zarządzenie Wójta miało charakter jednostronny. Nie sposób również uznać, iż późniejsza akceptacja kandydata przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny sanuje brak porozumienia, jaki miał miejsce w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia. Wobec powyższego sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 62 ust. 12 ustawy p.o.), a co za tym idzie zachodzi konieczność wyeliminowania zarządzenia z obrotu prawnego. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 63 ust. 12 p.o. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga wyrażenia zgody i osiągnięcia jednomyślności pomiędzy organem prowadzącym i organem nadzoru w określonej formie, podczas gdy z treści tego przepisu taki wniosek nie wynika, 2) podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie że organ prowadzący powierzył funkcję dyrektora szkoły bez porozumienia z organem nadzoru, podczas gdy z akt sprawy wynika, że porozumienie pomiędzy organami nastąpiło przez przedłożenie stosowanych dokumentów i wielokrotny kontakt oraz brak sprzeciwu kuratorium, które miało możliwość wypowiedzieć się co do osoby kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W odpowiedzi na skargę kasacyjną asesor wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest pozbawiony podstaw. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r., FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 lub 2 p.p.s.a., jest wskazanie właściwych przepisów, które zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało (tj. jasne określenie, czy zarzuca się błąd wykładni, czy błąd niewłaściwego zastosowania), powiązanie zarzutu ich naruszenia z właściwą podstawą kasacyjną (tzn. naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a przepisów procesowych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak również wskazanie jaki mogło mieć wpływ ich naruszenie na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom uniemożliwia zasadniczo a limine Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie doszło do wskazania jedynie podstawy kasacyjnej, tj. przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bez powiązania jej z normami procesowymi określającymi tryb postępowania sądu administracyjnego, ewentualnie w powiązaniu z przepisami postępowania regulującego działania organu administracyjnego. Zarzut w tym kształcie nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania, gdyż nie wiadomo jakie wedle oceny autora skargi kasacyjnej przepisy procesowe zostały naruszone. Tego braku nie substytuuje opisanie naruszenia prawa, które zostało wskazane w treści zarzutu. Opis taki jest konieczny, lecz musi mu towarzyszyć jednoczesne wskazanie naruszonego przepisu wraz z postacią naruszenia, gdyż tylko w ten sposób stwarza się możliwość oceny w trybie kontroli instancyjnej legalności działania sądu I instancji, a pośrednio także legalności działania organu. Brak ten czyni zarzut pozbawionym podstaw. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię sądu pierwszej instancji, iż w świetle jednoznacznego brzmienia przepisu art. 63 ust. 12 p.o. ustawowe pojęcie "powołanie dyrektora szkoły za porozumieniem organu nadzoru pedagogicznego" jest jednoznaczne z uzyskaniem jego zgody. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 12 p.o., jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Ustawodawca przyjął, że wyjątek w procedurze powołania dyrektora szkoły może zaistnieć tylko i wyłącznie w przypadku, gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat, albo gdy w wyniku konkursu go nie wyłoniono. Dodatkowo powierzenie stanowiska w tym trybie obarczone zostało spełnieniem określonych warunków. Powierzenie może być dokonane dopiero po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej oraz po porozumieniu się w kwestii kandydata z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. W omawianym stanie prawnym mamy zatem do czynienia z dwoma formami współdziałania organów, a mianowicie koniecznością zasięgnięcia opinii oraz uzyskaniem porozumienia. Oba te warunki muszą zaistnieć łącznie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest wykładnia pojęcia "porozumienia". Kurator oświaty jako organ administracji rządowej został wyposażony w kompetencję do wyrażenia stanowiska, co do tak zgłoszonej kandydatury. Współdziałanie obu tych organów ustawodawca nazwał mianem "porozumienia". Zastosowanie dyrektywy języka naturalnego nakazuje przyjąć znaczenie danej nazwy takie jakie ono ma w języku potocznym. W języku polskim słowo to jest zaś synonimem zwrotu "za zgodą", "po uzgodnieniu". Oznacza to, że musi być zgoda obu organów na treść projektu zarządzenia powierzającego konkretnej osobie stanowisko dyrektora szkoły. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żądnego przykładu, ani kontekstu użycia tego słowa we współczesnej polszczyźnie, z którego wynikałoby inne niż powyższe znaczenie. Stanowisko sądu I instancji jest potwierdzane poglądami nauki prawa administracyjnego, w której wskazuje się, że "skoro organem powierzającym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), to ten organ przedstawia kuratorowi oświaty propozycję powierzenia ww. stanowiska konkretnej osobie i na taką treść kurator oświaty może, ale nie musi wyrażać zgody. W ten sposób ustawodawca uzależnił powierzenie tego stanowiska od uzgodnienia z kuratorem oświaty. Okoliczność, że ustawodawca posłużył się określeniem "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny", stanowi synonim wyrażenia "za zgodą" lub w "w uzgodnieniu"." (K. Bandarzewski, Wybór dyrektora gminnej szkoły podstawowej w trybie pozakonkursowym, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 6, s. 84). Słusznie zatem sąd I instancji stwierdził, że do dnia wydania zakwestionowanego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie doszło do uzgodnienia wskazywanej przez wójta kandydatury. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły został wydany bez uzyskania porozumienia z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że wydając ten akt, Wójt dopuścił się istotnego naruszenia art. 63 ust. 12 p.o., co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tych względów zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.