III OSK 465/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 741/21 w sprawie ze skargi B. R. i M. S. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. w sprawie ustalenia planu ochrony dla rezerwatu przyrody Jezioro Kiełpińskie I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji", "WSA w Warszawie", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt IV SA/Wa 741/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi B.R. i M.S. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] marca 2021 r. w sprawie ustalenia planu ochrony dla rezerwatu przyrody J., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniesionej w dniu 23 kwietnia 2021 r. do WSA w Warszawie skargi B.R. i M.S. (dalej: "skarżący") jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: "RDOŚ") z [...] marca 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "J." (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]). W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. W piśmie z 30 lipca 2021 r., tj. w replice na odpowiedź RDOŚ, skarżący podtrzymali wywody przedstawione w skardze. W piśmie z 27 września 2021 r. RDOŚ podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 23 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "J.". Podstawą prawną wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.), zgodnie z którym plan ochrony dla rezerwatu przyrody ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska – dalej RDOŚ. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie zdołał wykazać, że wydane zarządzenie RDOŚ - jako akt prawa miejscowego - jest niezgodne z przepisami prawa, tj. ustawą o ochronie przyrody, z Konstytucją RP oraz ustawą Prawo budowlane, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W skardze kasacyjnej M.S., reprezentowany przez adw. M.B., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: 1. naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że upoważnienie ustawowe do identyfikacji oraz określenia sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych dla rezerwatu przyrody oraz ich skutków i określenie działań ochronnych obejmuje upoważnienie do nałożenia na osoby prywatne obowiązku rozbiórki obiektów - a nawet przyznania samemu organowi uprawnienia do przeprowadzenia takiej rozbiórki - podczas gdy utrwalona linia orzecznicza dot. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. wskazuje, że upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego nie należy rozumieć w sposób blankietowy; 2. naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 u.o.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe przepisy obejmują upoważnienie do nałożenia na osoby prywatne obowiązku rozbiórki obiektów - a nawet przyznania samemu organowi uprawnienia do przeprowadzenia takiej rozbiórki - podczas gdy utrwalona linia orzecznicza dot. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wskazuje, że dla wprowadzenia bezpośredniego ograniczenia własności osób prywatnych konieczna jest wyraźna regulacja ustawowa, a ograniczenie takie nie może być wprowadzane w oparciu o szeroką wykładnię przepisu upoważniającego; 3. naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 u.o.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe przepisy obejmują upoważnienie do ustanowienia odrębnego trybu rozbiórki budynków, podczas gdy z przepisów art. 49a ust. 1, art. 49i ust. 1 pkt 2, art. 50a pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.) wynika, że zagadnienie to stanowi materię ustawową, która nie może podlegać modyfikacji w drodze aktu prawa miejscowego; 4. naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 u.o.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe przepisy obejmują upoważnienie do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku rozbiórki konkretnych budynków, podczas gdy tego rodzaju rozstrzygnięcie narusza podstawowe uprawnienia proceduralne podmiotów obciążonych przedmiotowym obowiązkiem, w tym prawo do wydania rozstrzygnięcia przez organ związany obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w formie podlegającej kontroli instancyjnej; 5. naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 w zw. z pkt 7 u.o.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe przepisy obejmują upoważnienie do wydania przepisów wprowadzających samoistny nakaz zmiany sposobu aktualnego zagospodarowania działek, podczas gdy art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p. wskazuje, że właściwą formą dla tego rodzaju ograniczeń jest określenie ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej wniesiono: 1. na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 147 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w zaskarżonej części; ewentualnie, 2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4. na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – to jest załączonego wydruku mapy z systemu WebEWID - na okoliczność braku podstaw do nakładania na skarżącego obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, infrastruktury technicznej, urządzeń budowlanych i innych obiektów wybudowanych w rezerwacie bez zezwolenia wymaganego ustawą o ochronie przyrody. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący jest właścicielem działek o nr ew. [...] w K. Przedmiotowe działki znajdują się na terenie objętym zaskarżonym zarządzeniem, a działka [...] została wskazana wprost w opisie działania polegającego na przywróceniu terenu do stanu pierwotnego. W związku ze zmianami obszaru rezerwatu obszaru przyrody, dokonanymi zarządzeniem RDOŚ z [...] czerwca 2015 r. w sprawie rezerwatu przyrody J., organ podjął próbę zakwestionowania uzyskanego przez skarżącego pozwolenia na budowę opartego na wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Po zapoznaniu się z zastrzeżeniami RDOŚ, Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, powołując się m.in. na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - pismo w aktach sprawy. Wobec braku możliwości osiągnięcia pożądanego rezultatu w sposób zgodny z przepisami rangi ustawowej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał akt prawa miejscowego, w którym przyznaje sobie uprawnienie do pominięcia tych wymagań. Przedmiotowe zarządzenie wymienia wprost działki skarżącego, przywołując jako sposób eliminacji zagrożeń lub ograniczania ich skutków rozbiórkę obiektów budowlanych, infrastruktury technicznej, urządzeń budowlanych i innych obiektów wybudowanych w rezerwacie bez zezwolenia wymaganego ustawą o ochronie przyrody, a jako rodzaj działań ochronnych -przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Przedmiotowe zarządzenie wskazuje jako podmiot odpowiedzialny za przeprowadzenie działań skarżącego - jako właściciela nieruchomości – z zastrzeżeniem, że w braku takiej możliwości, podmiotem odpowiedzialnym jest sam organ. RDOŚ wyjaśniał w toku postępowania, że na podstawie wydanego zarządzenia uznaje się za uprawniony do bezpośredniego dokonania rozbiórki konkretnego obiektu budowlanego z tytułu nadzoru sprawowanego nad rezerwatem (s. 19 odpowiedzi na skargę). Równolegle do wniesionej skargi i w celu uniknięcia jakichkolwiek podstaw do ingerencji przez RDOŚ w integralność jego budynku, skarżący zrezygnował z uprawnień przysługujących mu na mocy ostatecznego pozwolenia na budowę i dokonał modyfikacji w konstruowanym obiekcie tak, aby żadna jego część nie znajdowała się na terenie rezerwatu. Skarżący nie może uzyskać pewności, że za kilka lat obszar rezerwatu nie zostanie ponownie zmieniony. W ocenie skarżącego, minimalnym warunkiem uznania postanowień zarządzenia za zgodne z prawem byłoby wyraźne wskazanie, że działania te muszą być realizowane w trybie właściwego postępowania administracyjnego, z oceną stanu faktycznego na dzień posadowienia obiektów budowlanych. Wobec braku takich postanowień, wprowadzone ograniczenia należy uznać za wykraczające poza upoważnienie art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 u.o.p. Według skarżącego kasacyjnie, przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zatem analiza konkretnych stanów faktycznych dot. obiektów znajdujących się na poszczególnych działkach. Jest nią natomiast zakwestionowanie możliwości odgórnego rozstrzygnięcia wszelkich tego rodzaju sytuacji w drodze zarządzenia. Przyznając sobie prawo do ustalenia w drodze zarządzenia rozbiórki obiektów budowlanych - w tym także, potencjalnie, domu jednorodzinnego na granicy rezerwatu - znajdujących się na konkretnych działkach ewidencyjnych. Organ w istocie rozstrzyga serię indywidualnych i konkretnych spraw, przy pozbawieniu stron całości uprawnień procesowych. Skarżony wyrok nie dostrzega, że przedmiotowe zarządzenie zmierza do pozbawienia skarżącego powyższego uprawnienia. Zarządzenie wprowadza warunkowość nakładanych działań ochronnych, uzależniając je od uznania, że dany obiekt został wybudowany w rezerwacie bez zezwolenia wymaganego ustawą o ochronie przyrody. Pozostanie w obiegu takiego aktu rodzi ryzyko rozstrzygania wszelkich zastrzeżeń obywateli co do rzeczywistego posadowienia obiektu na terenie rezerwatu oraz co do konieczności uzyskania zezwolenia przez sam organ w formie de facto działania materialno-technicznego, niepodlegającego żadnym sformalizowanym wymogom ani dalszej kontroli. Przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wymaga, aby akty prawa miejscowego były wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wskazującym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Istotą stanowiska skarżącego nie jest sprzeciw wobec rozbiórki tych obiektów, które faktycznie zostały wzniesione w sposób sprzeczny z prawem. Jednakże tryb postępowania w takich przypadkach został już określony w przepisach ustawowych, w sposób chroniący jednostkę przed arbitralnością rozstrzygnięcia. Wprowadzenie kwestionowanych postanowień do planu ochrony może stanowić w istocie obejście prawa, pozbawiające właścicieli możliwości formalnej weryfikacji czy konkretny obiekt faktycznie kwalifikuje się do rozbiórki. Przesłanki i procedura nakazywania rozbiórki obiektów pozostaje przedmiotem regulacji przepisów art. 49a ust. 1, art. 49i ust. 1 pkt 2, art. 50a pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W przyjętym brzmieniu, zarządzenie RDOŚ może być interpretowane jako zmierzające do wyłączenia z dotychczasowego użytkowania znacznej powierzchni istniejących gospodarstw rolnych, stanowiących źródło utrzymania właścicieli. Jest to daleko idąca ingerencja w prawo własności, która nie tylko wykracza poza zakres upoważnienia dla zarządzenia określającego plan ochrony, ale także nie odpowiada wymogom konstytucyjnej zasady proporcjonalności. RDOŚ w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o "oddalenie skargi M.S." oraz o zasądzenie kosztów. W piśmie zatytułowanym "replika" M.S., reprezentowany przez adw. M.B., w nawiązaniu do odpowiedzi RDOŚ z 28 stycznia 2022 r. podtrzymał w całości zarzuty i wnioski przedstawione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego przedstawionego w skardze kasacyjnej z dokumentu – to jest załączonego wydruku mapy z systemu WebEWID - na okoliczność braku podstaw do nakładania na skarżącego obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, infrastruktury technicznej, urządzeń budowlanych i innych obiektów wybudowanych w rezerwacie bez zezwolenia wymaganego ustawą o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Duży stopień ogólności skargi kasacyjnej utrudniał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej przedstawiono zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienia podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 7.12.2021 r., II FSK 3780/18, LEX nr 3289006.). W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 p.p.s.a. określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 147). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a., polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego pierwszej instancji, o czym świadczy wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię przedstawione w pkt: 1,2,3,4,5 petitum skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.). Autor skargi kasacyjnej nie wykazał również, jak w jego ocenie powinien być rozumiany art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 u.o.p. czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: 1,2,3,4,5 petitum skargi kasacyjnej. Na podstawie zarzutów przedstawionych w pkt: 1,2,3,4 petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, że skarżący jest właścicielem działek o nr ew. [...] w K.. Przedmiotowe działki znajdują się na terenie objętym zaskarżonym zarządzeniem RDOŚ, a działka [...] została wskazana wprost w opisie działania polegającego na przywróceniu terenu do stanu pierwotnego. Istota zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej dotyczy tego, że skarżący kasacyjnie kwestionuje możliwości odgórnego rozstrzygnięcia wszelkich tego rodzaju sytuacji związanych z zagospodarowaniem nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie w drodze zarządzenia RDOŚ. Według skarżącego kasacyjnie, RDOŚ bezprawnie przyznaje sobie prawo do ustalenia w drodze zarządzenia rozbiórki obiektów budowlanych - w tym także, potencjalnie, domu jednorodzinnego na granicy rezerwatu - znajdujących się na konkretnych działkach ewidencyjnych. Organ w istocie rozstrzyga serię indywidualnych i konkretnych spraw, przy pozbawieniu stron całości uprawnień procesowych. Uwzględniając przedstawioną wyżej istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu należy stwierdzić, że powinny być ocenione łącznie. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: 1,2,3,4 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody przez błędną jego wykładnię. W skardze kasacyjnej w pkt: 1,2,3,4 zarzucono naruszenie tylko tego przepisu przez błędną jego wykładnię. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 u.o.p., plan ochrony dla parku narodowego oraz rezerwatu przyrody zawiera: 2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków; 4) określenie działań ochronnych na obszarach ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji tych działań. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd Sadu I instancji, że skarżący nie zdołał wykazać, że wydane zarządzenie RDOŚ - jako akt prawa miejscowego - jest niezgodne z przepisami prawa, tj. u.o.p., z Konstytucją RP oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: p.b.), a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że szczegółowe przepisy zawarte w prawie miejscowym stanowią swoiste uzupełnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. u.o.p. Według NSA orzekającego w tym składzie RDOŚ legalnie wprowadził regulacje konieczne dla ochrony zasobów, tworów i składników przyrody żywej i nieożywionej w rezerwacie przyrody. Podstawa prawna do działania w tym zakresie przez RDOŚ wynika z przepisów u.o.p., m.in. art. 19 ust. 6 u.o.p. w zw. z art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 u.o.p. W myśl art. 19 ust. 6 u.o.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan ochrony dla rezerwatu przyrody w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody. Sąd I instancji prawidłowo nie dostrzegł również, aby zaskarżone zarządzenie RDOŚ było wydane z naruszeniem p.b., bowiem ustawa ta nie jest aktem wyższego rzędu w stosunku do u.o.p., w ogóle te akty prawne nie są konkurencyjne względem siebie. Należy zauważyć, że w świetle obowiązujących przepisów prawa wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych uzależnione jest od spełnienia przepisów u.o.p. Świadczy o tym art. 2 ustawy p.b., który określa wzajemne relacje pomiędzy innymi aktami prawnymi, regulującymi kwestię budowy wszelkiego rodzaju obiektów. Ustalając wzajemne relacje między Prawem budowlanym, a przepisami odrębnymi, trzeba mieć na względzie, że Prawo budowlane stanowi akt prawny o charakterze ogólnym (lex generalis), przepisy odrębne będą zaś występowały w stosunku do tej ustawy, jako akty szczególne (lex specialis), o ile ustawodawca nie zawrze w ich treści normatywnej innej reguły kolizyjnej. Zatem, należy wskazać, że u.o.p. poprzez art. 15 ust. 1 określa przedmiot, zakres i formę stosowania ochrony w rezerwatach przyrody stanowiąc tym przepis szczególny w stosunku do ustawy Prawa budowlanego. Prawo budowlane nie narusza tego przepisu, zatem między nim a ustawą o ochronie przyrody zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych i robót budowlanych na terenach objętych ochroną w formie rezerwatu przyrody stosuje się zarówno przepisy u.o.p., jak i przepisy p.b. Jednocześnie wskazać trzeba, że w przypadku wykonania zaskarżonego zarządzenia będą miały zastosowanie przepisy prawa budowalnego w zakresie samowoli budowlanej, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane, rozdział 5a, art. 48 – 53a. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p., w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się: 1) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "(...) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) mogą być ustanawiane w ustawie, między innymi wtedy, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. A władze publiczne winny prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ta zasada konstytucyjna doznaje konkretyzacji w przepisach ustawowych. Przepis art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) nakazuje uwzględniać w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenia wynikające z ustanowienia parku narodowego w trybie ustawy o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody zawiera więc normy, które wyznaczają granice korzystania z rzeczy w rozumieniu art. 140 k.c." (por. odpowiednio wyrok NSA z 5.07.2016 r., II OSK 2776/14, LEX nr 2102241). Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, który sprowadza się do tego, że RDOŚ wydając zaskarżone zarządzenie dopuścił się naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie prawa własności. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności (art. 140 k.c.), bowiem ograniczenie zostało dokonane zgodnie z ustawą o ochronie przyrody przewidującą formę ochrony przyrody jaką jest ustanowienie rezerwatu przyrody (art. 19 ust. 6 u.o.p.). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej przez naruszenie art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 w zw. z pkt 7 u.o.p. przez ich błędną wykładnię. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p., plan ochrony dla parku narodowego oraz rezerwatu przyrody zawiera: 7) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji pozwalającej na ustalenie na czym polegało naruszenie normy wynikającej z treści art. 20 ust. 3 pkt 7 u.o.p. Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożono po terminie 14 dni wskazanym w art. 179 p.p.s.a., więc sąd kasacyjny nie uwzględnił zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.