III OSK 4799/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 196/20 w sprawie ze skargi F. T. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 listopada 2020 r. III SAB/Gl 196/20, oddalił skargę F. T. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że informacja żądana przez skarżącego miała charakter informacji przetworzonej, a wobec tego skarżący nie wykazał interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje na to, że żądania informacja miała charakter informacji prostej, a nadto wobec uznania, że informacja ma charakter informacji przetworzonej, niezasadne przyjęcie, że skarżący nie wykazał szczególnego interes publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji, w związku z czym Starosta [...] zobowiązany był podjąć odpowiednie czynności zmierzające do udostępnienia informacji publicznej skarżącemu po otrzymaniu wniosku skarżącego, a w konsekwencji błędne uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności; 2. naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący zobowiązany był do wykazania szczególnego interesu publicznego, a nadto wobec uznania, że informacja ma charakter informacji przetworzonej, uznanie, że niespełniony został przez skarżącego warunek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, pomimo wykazania przez skarżącego z daleko idącej ostrożności takiego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy. Skarżący kasacyjnie zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć jedynie należy istotę sprawy. Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył wynagrodzenia Starosty, Wicestarosty, sekretarza i dwóch innych osób. Co do Zarządu Powiatu Starosta poinformował, że informacja o wynagrodzeniach znajduje się w BIP, jednej ze wskazanych osób organ nie zatrudnia, a co do dwóch pozostałych osób Starosta wydał decyzję odmowną. WSA oddalił skargę na bezczynność, bo w jego ocenie wniosek został załatwiony w całości – udzielono informacji w części i wydano decyzję odmowną w pozostałej części. Skarżony kasacyjnie jest wyrok w przedmiocie bezczynności, z zarzutami, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną (lub że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił tę kwestię), ewentualnie że skarżący wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że z punktu widzenia przedmiotu tej sprawy są one chybione co do zasady. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ pozostaje w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez ten organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Wskazuje się przy tym na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd kontroluje czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie. "Przekładając to na grunt spraw ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14. dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.)" – zob. wyrok NSA z 20.04.2021 r. III OSK 609/21, LEX nr 3184570. Zatem pozytywne załatwienie wniosku, a tym samym uwolnienie się przez organ od zarzutu bezczynności, może polegać na udostępnieniu części żądanej informacji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w piśmie z [...] lipca 2020 r., i na wydaniu decyzji odmownej (z [...] lipca 2020 r.) w zakresie pozostałej części wniosku. Przy skardze na bezczynność sąd administracyjny nie bada zgodności z prawem decyzji odmownej. Nie może zatem uznać, jak zdaje się twierdzić autorka skargi kasacyjnej, że bezpodstawne wydanie decyzji odmownej świadczyć może o bezczynności organu. Zgodność z prawem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być badana w odrębnym trybie, najpierw poprzez odwołanie od decyzji, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego. Dopiero wówczas, gdyby decyzja odmowna została usunięta z obrotu prawnego (czy to na skutek odwołania, czy skargi), a organ nie załatwiłby w wyżej wskazany sposób wniosku w części objętej uchyloną decyzją, można byłoby mówić o bezczynności organu. Zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie mogłyby się odnosić co najwyżej do decyzji odmownej, a ta nie była przedmiotem kontroli w tej sprawie. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że Sąd I instancji uznał, że powodem wydania decyzji odmownej z [...] lipca 2020 r. był fakt, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przy braku szczególnej istotności dla interesu publicznego. W rzeczywistości natomiast powodem wydania decyzji z [...] lipca 2020 r. była ochrona prywatności osób (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Uwagi poczynione przez organ na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odnosiły się natomiast do pierwotnej treści wniosku, zmienionego następnie pismem z [...] czerwca 2020 r. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących sposobu sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji, co i tak nie miałoby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż – jak wskazano wyżej – powodów wydania decyzji odmownej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny nie kontroluje w trybie skargi na bezczynność, o czym wspominał też Sąd I instancji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może natomiast orzec wyłącznie Sąd I instancji, w trybie art. 258 § 2 pkt 8 i nast. p.p.s.a.