III OSK 481/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 601/21 w sprawie ze sprzeciwu H. Spółki z o.o. w M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 601/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił sprzeciw H. Spółki z o.o. w M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela ocenę organu drugiej instancji, iż wydanie decyzji kasacyjnej było konieczne wobec zaniechania organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia dowodów, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Także strona skarżąca nie kwestionuje tej oceny. Stawia ona wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania przez wydanie decyzji organu pierwszej instancji przez organ nieistniejący, tj. "Starostę [...]", a nie "Starostę Powiatu M.". W odniesieniu do tego zarzutu Sąd stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia prawnego. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wskazuje na obowiązek ujęcia w nazwie własnej kierownika starostwa powiatowego słowa "powiat". O ile nazwy powiatów ustala Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, o tyle określenie nazwy organu pozostawiono powiatowi. Skoro w art. 1 ust. 2 pkt 10 Statutu Powiatu M., uchwalonego uchwałą nr X/52/2015 Rady Powiatu w M. z 15 września 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu M. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2015 r. poz. 3687; ze zm.) zwanego dalej "Statutem", wskazano "Starostę [...]", definiując ten organ na potrzeby tego aktu jako "starostę", to nie można podzielić poglądu, że wydający decyzję "Starosta [...]" jest organem nieistniejącym. Skargę kasacyjną złożył H. Spółki z o.o. w M., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 k.p.a. i art. 34 ustawy samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), zwanej dalej "u.s.p.", przez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie wniesionego sprzeciwu na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną, podczas gdy w ocenie skarżącej decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 k.p.a. i art. 34 u.s.p. przez wydanie decyzji przez nieistniejący organ tj. Starostę [...], gdy organem władnym do wydania decyzji winien być Starosta Powiatu M. W oparciu o tak sformułowany zarzut H. Spółki z o.o. w M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja pierwszej instancji została wydana przez "Starostę [...]". Nie sposób więc przyjąć, że postępowanie prowadzone było przez właściwy i kompetentny w tym zakresie organ tj. przez Starostę Powiatu M. Ustawa o samorządzie powiatowym jednoznacznie określa organy samorządu powiatowego jako radę powiatu oraz zarząd powiatu, w skład którego wchodzi starosta powiatu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postanowienia Statutu pozostają bez wpływu na przepisy rangi ustawowej. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenie prowadziłoby do niejednoznacznego i mylącego dla adresata (odbiorców decyzji) wskazywania w jednym i tym samym przypadku, że dopuszczalne jest oznaczenie organu jako starosty powiatu [...] i starosty [...]. Podkreślono, że chodzi o jedno z fundamentalnych aspektów władczego rozstrzygnięcia jak właściwe oznaczenie jego wystawcy, a tym samym prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego pod kątem podmiotowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny w postępowaniu ze sprzeciwu uchyla zaskarżoną decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie ww. art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że na podstawie powyższych regulacji p.p.s.a. sąd administracyjny bada wyłącznie stwierdzenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie oceniając natomiast naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 423/20, LEX nr 3047144, 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20, LEX nr 3119466, 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2398/20, LEX nr 3130341). Zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., II OSK 1190/21, LEX nr 3193718). Zawężenie granic rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej powoduje, że uwzględnienie sprzeciwu jest możliwe tylko wówczas, gdy organ drugiej instancji bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., wydając decyzję kasacyjną. Co za tym idzie, wnoszący sprzeciw powinien zmierzać do wykazania, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tak jednak nie czyni autor skargi kasacyjnej, który akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie doszło do zaniechania organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania strony - prezesa zarządu spółki oraz weryfikacji ustaleń, że wymienione w załączniku do decyzji pod nr 27 i nr 28 drzewa nie były objęte wnioskiem o zezwolenie na usunięcie, a także zaniechania sprawdzenia przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, czy w sprawie nie ma zastosowania art. 89 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55). Przypomnieć zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., I FSK 2036/21, LEX nr 3282244). Sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty nie zmierzają do zakwestionowania powyżej wskazanej oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Jest to w rozpatrywanej sprawie o tyle kluczowa okoliczność, iż wskazane przez Sąd Wojewódzki uchybienia przesądzały o trafności decyzji SKO w O. Należy mieć na uwadze, iż w takiej sytuacji kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlega zawarte w zaskarżonym wyroku ustalenie, w ramach którego wskazano na naruszenie przepisów postępowania oraz na niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy. Powyższe ustalenie samoistnie uprawniało Sąd pierwszej instancji do oddalenia sprzeciwu, wobec niestwierdzenia naruszenia przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. Strona wnosząca sprzeciw nie zakwestionowała ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kwestionuje ona wyłącznie wydanie decyzji przez nieistniejący organ tj. Starostę [...], podczas gdy organem władnym do wydania decyzji winien być Starosta Powiatu M. Trzeba zatem autorowi skargi kasacyjnej wyjaśnić, iż kwestia prawidłowego oznaczenia organu pierwszej instancji wymyka się kognicji sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, ograniczonej do analizy naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego błędne oznaczenie organu w decyzji pierwszej instancji stałoby na przeszkodzie wydaniu decyzji kasacyjnej ani jakie rozstrzygnięcie winien był w takiej sytuacji podjąć organ odwoławczy. Tymczasem zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wykazanie naruszenia przepisów postępowania, a także uzasadnienie, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie argumentacji autora skargi kasacyjnej. Niemniej wskazać trzeba, że zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienie nie wpłynęłoby na możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Błędne oznaczenie organu jest naruszeniem przepisów postępowania, które wespół z innymi naruszeniami nie uniemożliwia organowi odwoławczemu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób także utożsamiać wady w postaci błędnego oznaczenia organu z wydaniem decyzji przez organ nieistniejący. Nieprawidłowe oznaczenie organu może być naprawione w drodze sprostowania oczywistej pomyłki pisarskiej (art. 113 k.p.a.), co świadczy o nieistotnym charakterze tego typu wady decyzji administracyjnej. Wskazuje na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 11 października 2011 r., VII SA/Wa 1094/11, LEX nr 1600915. Reasumując, należy odróżnić wydanie decyzji przez organ nieistniejący od błędnego oznaczenia organu w decyzji. O ile w pierwszej sytuacji można mówić o decyzji nieistniejącej, a więc o wadzie kwalifikowanej, o tyle w odniesieniu do niniejszej sprawy ewentualne błędne oznaczenie organu (art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.) może zostać uznane wyłącznie za uchybienie nieistotne, podlegające naprawieniu w drodze sprostowania decyzji administracyjnej. Okoliczności tej jednak Sąd kasacyjny nie przesądza, z uwagi na związanie granicami sprawy sądowoadministracyjnej, określonymi w art. 64e p.p.s.a. Powyższe ustalenie przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 k.p.a. i art. 34 u.s.p. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.