III OSK 5026/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/20 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Zlewni działając na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310), dalej: "p.w.", w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na wykorzystaniu wód do celów energetycznych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego informacją ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...] ZZ Kraków, OP/II kwartał/2020 ustalił dla T. Sp. z o.o. za okres II kwartału 2020 r. opłatę podwyższona w wysokości [...] zł za wykorzystanie wód rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni [...]. Reklamację na powyższą informację wniosła Spółka. Decyzją z [...] września 2020 r. na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 ust. 8 p.w. Dyrektor określił Spółce za okres II kwartału opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł, za wykorzystanie wód rzeki Wisły bez pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. korzystanie z wody ma w ustawie znaczenie odmienne niż jej pobór. Gdyby w pkt 6 art. 35 ust. 3 p.w. chodziło o pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, to nie byłoby sensu wydzielania osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż pobór wód do celów energetyki z punktu widzenia logiki (stosunków zakresowych) mieści się w pełni ogólniejszej kategorii, o której mowa w pkt 1. Wyjaśnił, iż za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób, tj. nie za ilość pobranej wody, ale za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie (art. 272 ust. 3 p.w.). Wyjaśnił także, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej - za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Zdaniem organu wykładając art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro zaś w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to "pobór wód do celów elektrowni wodnych " mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych" o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Organ wskazał, iż opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej (1,24 zł) oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej (1668,236 MWh), które to ilości zostały podane przez Spółkę w przesłanym oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej z dnia [...] lipca 2020 r. Następnie wyjaśnił, iż opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 p.w. jest skutkiem braku pozwolenia wodnoprawnego i obliczona została zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki [...]. Dalej Dyrektor wskazał, iż na na dzień wydania decyzji Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych, bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. została uchylona decyzją Dyrektora RZGW z dnia [...] lutego 2017 r. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2017 r. i decyzję organu odwoławczego. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję z dnia [...] października 2016 r. w całości, a wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz ww. decyzję organu odwoławczego. W tych okolicznościach decyzja Prezydenta Miasta [...], na którą powołuje się skarżąca nie podlegała wykonaniu, bowiem mogła być dopiero wykonana z datą pozyskania przymiotu ostateczności. Takiej ostateczności decyzja Prezydenta Miasta [...] nie posiadała. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając zarzuty zawarte w reklamacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, w sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta[...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego Spółce na pobór wody z rzeki [...] w km 80+875 do celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki dla Elektrowni [...] w [...] oraz zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki [...], pod warunkami określonymi w punkcie I.1-4 decyzji. W wyniku wniesienia odwołań od tej decyzji oraz uchylenia następnie podjętych rozstrzygnięć organu, decyzja Prezydenta Miasta [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie stała się ostateczna. Decyzji tej nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Wyjaśnił, że w doktrynie zwraca się uwagę, że zasadniczo decyzja nie może być przez stronę wykonana w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania a w przypadku jego wniesienia przez dalszy okres, aż do rozstrzygnięcia sprawy przez organ oraz podkreśla się, że zasada, zgodnie z którą decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlega wykonaniu, dotyczy zarówno wykonalności decyzji w trybie przymusowym, jak i trybu wykonania dobrowolnego przez strony. Reguła ta nie ma jednak zastosowania, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4). Zdaniem Sądu I instancji w świetle powyższego przepisu dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej jest zatem dopuszczalne wtedy, gdy jest tylko jedna strona, a decyzja jest zgodna z jej żądaniem oraz gdy w sprawie występuje wiele stron, a ich interesy nie są sporne i decyzja jest zgodna z ich żądaniem, nie naruszając interesów prawnych osób trzecich" . Następnie Sąd wyjaśnił, iż opisane reguły w okolicznościach rozpoznawanej sprawy muszą ulec modyfikacji. Niewątpliwie bowiem decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2016 r., choć nieopatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, jest – w zakresie punktu 1 – wykonywana, zatem nie może ostać się twierdzenie, że decyzja ta, jako nieposiadająca waloru ostateczności, w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Różnica pomiędzy stanem, w którym pobór wód odbywa się bez podjęcia przez podmiot korzystający z wód starań o pozyskanie pozwolenia, a stanem, w którym starania te w odpowiednim czasie zostały podjęte i wydana została decyzja w I instancji, jest oczywista i musi mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dalej zwrócił uwagę, że podobny problem został dostrzeżony w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisu art. 292 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020 r., poz. 1219). W przepisie tym użyto identycznego sformułowania dla określenia przesłanki powstania obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty, a mianowicie: "bez wymaganego pozwolenia". Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA II OPS 2/11 z dnia 12 grudnia 2011 r., a sprowadzający się do tezy, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została po wprowadzeniu do kodeksu postępowania administracyjnego regulacji dotyczących kar administracyjnych (Dział IVa wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935), jednak w przepisie art. 280 pkt 1 lit. a p.w. mowa jest o "podwyższonej opłacie", a nie o karze pieniężnej. Nie mniej jednak nie sposób nie dostrzec, że owa opłata jest w istocie sankcją pieniężną odpowiadającą wszystkim przesłankom z art. 189b k.p.a. Wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 21 grudnia 1998 r. I OPS 13/98 podwyższoną opłatę wymierzaną na podstawie art. 292 p.o.ś. uznał za sankcję administracyjną. Zdaniem Sądu sankcyjny charakter podwyższonej opłaty nakazuje zakwalifikowanie jej do kar administracyjnych, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a., o ile przepisy szczególne nie zawierają regulacji odmiennych. Wprowadzone do k.p.a. przepisy o karze pieniężnej generalnie mogą zatem stanowić podstawę do uwzględnienia indywidualnych okoliczności sprawy, w tym np. wagi i okoliczności naruszenia prawa, stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa. Dają nawet możliwość do odstąpienia od nałożenia kary, wreszcie możliwość ustalenia warunków uiszczenia kary. Co do zasady zatem przepisy te pozwalają na wymierzanie i egzekwowanie kar administracyjnych z uwzględnieniem reguł znamiennych dla innych gałęzi prawa, a działających "na korzyść" podmiotu zobowiązanego. W ocenie Sądu I instancji stwierdzić należy, że sformułowanie "bez wymaganego pozwolenia" nie może być odnoszone do sytuacji, w której podmiot korzystający z wód w odpowiednim czasie złożył wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, stosowną decyzję uzyskał i z niej korzysta, choć nie jest ona jeszcze ostateczna. Zwrócił również uwagę, iż decyzja z [...] października 2016 r. nie stała się ostateczna, ponieważ Spółka zaskarżyła odwołaniem jej punkt 2 dotyczący partycypacji w utrzymaniu stopnia wodnego w wysokości 10% faktycznie poniesionych kosztów, RZGW zaskarżył zaś decyzję "w całości", choć zarzuty odniósł jedynie do zakresu ww. obowiązku. W sytuacji zaskarżenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego jedynie w zakresie (w części) nałożonych obowiązków polegających na partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych - brak jest przeszkód do przyjmowania, że pozostałe elementy tej decyzji nie mogą funkcjonować samodzielnie. Obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie pomocniczym (uzupełniającym) decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, ustalanym "w razie potrzeby" oraz "dodatkowo". Ostatecznie Sąd stwierdził, że organy, błędnie interpretując przepis art. 280 pkt 1 lit. a p.w. nie rozważyły okoliczności istotnych, a ustalenia ich dotyczące odnotowały jedynie w sposób marginalny. W tej kwestii zaś konieczne jest ustalenie i udokumentowanie w aktach wszystkich danych dotyczących pozwolenia (także poprzednich ew. pozwoleń) wodnoprawnego, w tym wniosku strony skarżącej, treści wniesionych odwołań, bowiem dopiero tak ustalony stan poddany być winien ocenie . Sąd nie podzielił natomiast drugiego z podnoszonych zarzutów, iż korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest kategorią odrębną od korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), dalej: "p.w.", poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania przez organ tego przepisu. Zdaniem Sądu decyzja - pozwolenie wodnoprawne Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. jest wykonywane w zakresie punktu 1, pomimo braku rygoru natychmiastowej wykonalności, zarazem decyzja ta weszła do obrotu prawnego pomimo braku waloru ostateczności. Tym samym zdaniem Sądu, organ błędnie zinterpretował przepis art. 280 pkt 1 lit. a p.w. nie rozważając istotnych okoliczności występujących w sprawie. W oparciu o przytoczony zarzut organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w świetle istniejącego orzecznictwa bezzasadny jest zarzut Spółki, podzielony przez Sąd I instancji o skutecznym istnieniu w obrocie prawnym zaskarżonej w całości i uchylonej w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] udzielającej Spółce pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, że do dnia złożenia niniejszej skargi Spółka nie dysponuje żadną ostateczną decyzją administracyjną w świetle przepisów k.p.a. udzielającą jej pozwolenia na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru spiętrzonej wody do celów energetycznych. Jednocześnie poprzednio obowiązująca decyzja z 2003 r. wygasła, w związkiem upływem czasu jej obowiązywania. Dalej zauważył, że decyzji Prezydenta nigdy nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała wykonaniu na mocy ustawy – art. 130 § 3 k.p.a. Tym samym decyzja taka nie może być wykonana w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, a w przypadku jego wniesienia przez dalszy okres do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia odwołania. Zdaniem organu, Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął tezę, posiłkując się m.in. przepisami k.p.a. dotyczącymi administracyjnych kar pieniężnych, jakoby organ mógł i powinien podjąć bardziej szczegółowe ustalenia w przedmiocie rozważenia istotnych okoliczności występujących w sprawie według Sądu - złożenia wniosku o wydanie pozwolenia. Organ wskazał, że przepisy dotyczące opłaty podwyższonej są niejako przepisami lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., zatem opłata podwyższona określona Prawem wodnym, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest wprost administracyjną karą pieniężną. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu istotnym jest natomiast, że Spółka świadoma konsekwencji korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, tj. braku uzyskania waloru ostateczności decyzji, wniosła odwołanie od decyzji a następnie wystąpiła także na drogę postępowań sądowoadministarcyjnych. Zdaniem organu działanie bez wymaganego pozwolenia obejmuje sytuacje, gdy: podmiot korzystający z usług wodnych wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ale nie zostało ono jeszcze wydane, pozwolenie wodnoprawne wprawdzie zostało wydane, ale nie jest jeszcze ostateczne albo też, gdy pozwolenie wodnoprawne co prawda jest już ostateczne, ale zostało zaskarżone do sądu administracyjnego i sąd ten wstrzymał wykonalność decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że z treści art. 389 p.w. wynika ogólna zasada, zgodnie z którą korzystanie z wód czy też korzystanie z wód w ramach usług wodnych powinno być realizowane na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązujące pozwolenie – decyzja to zgodnie z przepisami k.p.a. oraz art. 400 p.w. to takie, które uzyskało walor ostateczności. Wyjaśnił, iż jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał decyzji ustalającej kolejny okres obowiązywania tego pozwolenia bądź nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem, do czasu uzyskania przez nową decyzję przymiotu ostateczności, zakład działa bez ważnego - wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor wskazał również, że zgodnie z art. 280 Prawa wodnego i przepisami następnymi, w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ponosi się opłatę podwyższoną. Naliczenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie zostało pozostawione uznaniu organu administracji, zatem niezależnie od przyczyn braku pozwolenia Wody Polskie zobligowane są naliczyć taką opłatę. W szczególności, gdy pozwolenie nie uzyskało waloru ostateczności z powodu zaskarżenia decyzji przez Spółkę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 280 ust. 1 lit. a p.w. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania przez organ tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji decyzja – pozwolenie wodnoprawne Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] października 2016 r. jest wykonywana w zakresie punktu 1, pomimo braku rygoru natychmiastowej wykonalności, zarazem, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego pomimo waloru ostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że choć decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2016 r., nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, jest wykonywana w zakresie punktu 1 to w takiej sytuacji nie można twierdzić, że decyzja jako nie posiadająca waloru ostateczności nie weszła do obrotu prawnego. Odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu I instancji zauważyć należy, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. decyzja nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie zaś odwołania wstrzymuje wykonania decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Powyższych regulacji nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W myśl zaś § 4 powołanego wyżej artykułu decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzji z dnia [...] października 2016 r. Prezydenta Miasta [...] nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani nie podległa ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Nie spełnia ona także wymagań z art. 130 § 4 k.p.a. Zauważyć należy, że na dzień wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód, Spółka nie posiadała wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki [...] do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] w tym przedmiocie była bowiem dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3210/17, wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 478/17 i decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] lutego 2017, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. Rozstrzygnięcie to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/19. Ten wyrok i decyzja kasacyjna z dnia [...] marca 2019 r. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2910/19. W świetle powyższego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, nie uzyskała waloru ostateczności, ponieważ zostały od niej wniesione odwołania. Tym samym decyzja ta nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą uzyskania przymiotu ostateczności, a takiego nigdy nie posiadała. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwolenie wodnoprawne funkcjonowało w obrocie prawnym, z tego powodu że była ona wykonywana w zakresie punktu 1 przez Spółkę. Zauważyć należy, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wywodziła, że zakres obydwu odwołań od decyzji z dnia [...] października 2016 r. obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Natomiast pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], co jednoznacznie wynika z treści jego odwołania. Stanowisko i argumentacja Spółki kolidują z istotą odwołania i administracyjnego toku instancji. Treść odwołania właściwie nie ma wpływu na zakres orzekania organu odwoławczego, gdyż obejmuje on całą sprawę administracyjną, a procesowe prawo administracyjne nie zawsze dopuszcza konstrukcję częściowego zaskarżenia decyzji. Jeżeli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, to aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest decyzja organu odwoławczego (o ile oczywiście ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Zaznaczyć przy tym należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Trzeba wobec tego przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Wskazać także należy, że z wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17 Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. złożyła nie tylko T. sp. z o.o., ale również Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], przy czym co istotne, ten drugi podmiot zaskarżył decyzję w całości. Nie było zatem przeszkód co do badania całej decyzji przez organ odwoławczy. W świetle powyższych rozważań prawidłowy jest wniosek, że w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Nie zaistniały okoliczności, które mogłyby uzasadniać wyjątek od zasady skuteczności i wykonalności decyzji ostatecznych (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Decyzja organu I instancji nie podlega natychmiastowemu wykonaniu ex lege, ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności; nie jest to też decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron, o czym świadczą wniesione odwołania. Nie ma natomiast reguły, aby decyzja nieostateczna mogła podlegać wykonaniu częściowo – np. w zakresie, w jakim jest zgodna z oczekiwaniem jednej ze stron (wnioskodawcy). W związku z powyższym nie można uznać za usprawiedliwionych wywodów, że faktyczne wykonywanie decyzji nieostatecznej stanowiło przeszkodę do wymierzenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 280 pkt 1 lit. a p.w. Rację ma także skarżący kasacyjnie, że nie można utożsamiać opłaty podwyższonej z karą pieniężną. Opłaty podwyższone są w zasadzie środkiem o charakterze represyjnym, znajdującym zastosowanie w sytuacji, gdy podmioty nie ponoszą opłat za korzystanie ze środowiska w podstawowej wysokości i nie można im wymierzyć kary pieniężnej, ponieważ nie posiadają pozwolenia na korzystanie ze środowiska i nie ma miejsca przekroczenie warunków, które uzasadnia zastosowane tego środka (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. V, LEX). Dodać również należy, że nieuprawnione było odwoływanie się do uchwały 7 sędziów NSA II OPS 2/11 z dnia 12 grudnia 2011 r. W powołanej uchwale NSA stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał więc, że przyczyna braku pozwolenia może mieć istotne znaczenie, jednak warunkiem jej uwzględnienia jest wystąpienie o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Okoliczność ta w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.