III OSK 523/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 395/21 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 18 maja 2021 r. nr DID.7023.319.2020.DP.JW.MMT.AST.ZJ.AMI w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gdańsku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gd 395/21 po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "WIOŚ", "organ") z 18 maja 2021 r. nr DID.7023.319.2020.DP.JW.MMT.AST.ZJ.AMI w przedmiocie gospodarowania odpadami, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że spółka wniosła do WSA w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne WIOŚ dotyczące prowadzenia działalności w zakresie termicznego unieszkodliwiania odpadów przy ul. [...] w C. oraz w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa p. W skardze na to zarządzenie Spółka wniosła o jego uchylenie, zarzucając organowi błędne ustalenie, że Spółka gospodaruje bądź gospodarowała odpadami medycznymi na terenie nieruchomości w miejscowości S. przy ul. [...]. Opisane w zarządzeniu czynności kierowców/realizatorów, własnoręcznie przeładowujących odpady medyczne z samochodu do przyczepy wstawionej na terenie nieruchomości w S. nie stanowią gospodarowania odpadami medycznymi przez Spółkę, gdyż czynności te odbywały się bez wiedzy, zgody i decyzji Spółki, którą jednoosobowo reprezentuje zarząd. Zarządzenie nie jest więc uzasadnione, nie jest wiadome w jaki sposób miałoby podlegać wykonaniu. Jak zauważono, odnośnie do prowadzenia ewidencji odpadów w zakresie odnoszącym się do instalacji w C. organ stwierdził, że do dnia zakończenia kontroli rozpoczęto prowadzenie ewidencji dotyczącej odpadów w pełnym zakresie, a zatem nie ma żadnych nieprawidłowości. Oznacza to, że również w tym zakresie zarządzenie nie podlega wykonaniu. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że merytoryczna kontrola kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego doprowadziła sąd do wniosku, że znajduje ono oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści znajdują z kolei oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Sądu I instancji, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 18 maja 2021 r. jest prawidłowe, a nałożone w nim obowiązki wynikają z właściwie ustalonego stanu faktycznego oraz zastosowania relewantnych przepisów prawa. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez: a) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 16 ustawy o odpadach, albowiem okoliczność, że odpady odebrane przez skarżącą znalazły się na terenie nieruchomości w S. nie oznacza, że skarżąca nimi tam gospodaruje, albowiem znalazły się one tam bez wiedzy i zgody skarżącej, co wyklucza ocenę prawną, że skarżąca nimi tam gospodaruje, b) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy o odpadach, albowiem skoro odpady znajdowały się na nieruchomości nienależącej do skarżącej tylko do osoby trzeciej, to ta osoba trzecia była posiadaczem odpadów, nie zaś skarżąca, zatem to ta osoba trzecia powinna być konfrontowana z zarzutem wadliwego gospodarowania odpadami na terenie swojej nieruchomości w miejscowości S., c) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 3 ustawy o opadach, albowiem zastosowanie ma art. 27 ust. 5 ustawy o odpadach, co oznacza, że wytwórca odpadów nie został zwolniony z odpowiedzialności za zbieranie tych odpadów, a zatem równolegle skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za ich zbieranie, a zatem gospodarowanie, d) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie nieprawidłowo prowadzonej ewidencji odpadów, albowiem skoro zostało ustalone, że do dnia zakończenia kontroli ewidencję zaczęto prowadzić właściwie, brak było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w tym zakresie, albowiem byłoby ono niemożliwe do wykonania, skoro stan nieprawidłowości ustał przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, o czym organ wiedział. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jaka winna być prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (zob. wyrok NSA z 19 września 2024 r., sygn. Akt III OSK 438/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest zgodne z prawem. Rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył przepisów prawa materialnego tj. przepisów, które były podstawą przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, ponieważ Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, których treść została należycie odczytana. Zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął (zob. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2163/21, LEX nr 3557437). Odnosząc się dalej do zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że w ramach prowadzonej działalności skarżąca kasacyjnie zbiera oraz unieszkodliwia odpady medyczne w tym zakaźne odpady medyczne oraz prowadzi na terenie województwa p. taką działalność za pomocą własnego sprzętu oraz zatrudnionych w Spółce pracowników (kierowców/realizatorów). Spółka na własną odpowiedzialność i w ramach prowadzonej działalności odbiera odpady medyczne, które jest zobowiązana unieszkodliwić zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Z treści przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego z 18 maja 2021 r. wynika, że zakaźne odpady medyczne były nie tylko zbierane wbrew zakazowi i bez wymaganego prawem zezwolenia. P. WIOŚ stwierdził również, że dla zakaźnych odpadów medycznych skarżąca kasacyjnie nie zapewniła podstawowych środków bezpieczeństwa w postaci braku zabezpieczenia dostępu osób postronnych do przyczepy zakaźnymi odpadami medycznymi. Spółka nie dopełniła obowiązku gospodarowania odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, co jest obowiązkiem wynikającym z treści art. 16 ustawy o odpadach. P. WIOŚ stwierdził brak wpisów związanych z gospodarowaniem odpadami, m.in. dotyczących eksploatacji instalacji w C. W ewidencji odpadów nie wykazano numerów kart przekazania odpadów przyjętych oraz przekazanych do instalacji w C. Na podstawie tak prowadzonej ewidencji nie można ustalić skąd dokładnie pochodzą odpady przetworzone w instalacji w C oraz przyjęte do tego miejsca i przekazane do kolejnego posiadacza odpadów. Powyższe niedopełnienie obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów stanowiło naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu zbieranie odpadów medycznych jest zakazane z mocy prawa. Takie odpady powinny być transportowane bezpośrednio z miejsca wytworzenia do miejsca ich unieszkodliwienia. W niniejszej sprawie odpady te były nie tylko zbierane wbrew zakazowi i bez wymaganego prawem zezwolenia, ale także transportowane niezgodnie z przepisami. Posiadaczem odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. 19 ustawy o odpadach jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub osoba nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Spółka odbierając odpady od wytwórców wchodziła w ich posiadanie, zatem była posiadaczem odpadów na rzecz, której i w imieniu, której działali zatrudnieni w niej kierowcy/realizatorzy transportów. Spółka ponadto ponosi odpowiedzialność za zatrudnianych pracowników oraz zobowiązana jest do sprawowania nad nimi odpowiedniego nadzoru i kontroli. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu wytwórca zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych jest zwolniony z odpowiedzialności za zbieranie lub przetwarzanie tych odpadów, z chwilą dokonania unieszkodliwienia tych odpadów przez następnego posiadacza odpadów przez termiczne przekształcenie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarni odpadów niebezpiecznych. Skarżąca kasacyjnie jest następnym posiadaczem zakaźnych odpadów medycznych i miała obowiązek je unieszkodliwić przez termiczne przekształcenie w spalarni odpadów niebezpiecznych. W odniesieniu do odpadów medycznych innych niż zakaźne, skarżąca kasacyjnie przejęła odpowiedzialność na podstawie art. 27 ust 3 oraz 4 ustawy o odpadach i stała się kolejnym posiadaczem z chwilą przekazania odpadów za gospodarowanie, którymi od tego momentu ponosi odpowiedzialność. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie miała obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami zgodnie z art. 16 ustawy o odpadach. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że stwierdzone podczas kontroli gospodarowanie odpadami medycznymi odbyło się bez wiedzy i woli Spółki, a także stanowiło eksces pracowniczy. Organ prawidłowo nie dał wiary wyjaśnieniom Spółki, z uwagi na fakt, że przyczepa w której były zbierane odpady medyczne jest własnością Spółki (skarżącej kasacyjnie). Podkreślić w szczególności należy, że Spółka w czasie przeprowadzania kontroli nie prowadziła ewidencji odpadów w sposób zgodny z przepisami ochrony środowiska, a w szczególności z art. 66 ust 1 oraz art. 67 ustawy o odpadach. Okoliczność rozpoczęcia przez Spółkę prowadzenia ewidencji w trakcie kontroli nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, a samo zarządzenie wobec stwierdzenia popełnienia w tym zakresie naruszenia, zmierza do zobowiązania Spółki do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, w sposób zgodny ze stanem faktycznym z zastosowaniem przewidzianych prawem dokumentów w celu wyeliminowania możliwości wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości w przyszłości. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że merytoryczna kontrola kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego doprowadziła ten Sąd do wniosku, że znajduje ono oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a obowiązki nałożone w jego treści mają podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Ma rację Sąd I instancji, że pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, a także innymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, takimi jak zeznania świadków istnieje logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, które wypełniały hipotezy przepisów ustawy o odpadach i uzasadniały nałożenie obowiązków sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym. Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.