III OSK 6817/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 511/21 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr: [...] w przedmiocie wydalenia ze służby kandydackiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2021 r., II SA/Wa 511/21 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Rektora - Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej z [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby kandydackiej X.Y. (dalej: "skarżącego"). Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym. Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Szkoły Głównej Służby Pożarniczej po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu - strażakowi w służbie kandydackiej – orzeczeniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] uznała skarżącego za winnego naruszenia zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej i na podstawie art. 121 ust. 1 pkt 1 ppkt a, art. 115 oraz art. 117 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1123, ze zm. - dalej jako: "ustawa o PSP") orzekła karę wydalenia ze służby. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzeczeniem z [...] września 2020 r., [...], utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wobec zakończenia postępowania dyscyplinarnego, Rektor-Komendant Szkoły Głównej Służby Pożarniczej (dalej: "Rektor SGSP" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] orzekł o wydaleniu skarżącego ze służby kandydackiej w Państwowej Straży Pożarnej z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Główny PSP" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Rektora – SGSP z [...] listopada 2020 r., w części dotyczącej ustalenia daty wydalenia skarżącego ze służby kandydackiej, ustalając jednocześnie nowy termin wydalenia ze służby na [...] stycznia 2021 r. W pozostałym zakresie Komendant Główny PSP utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc dodatkowo o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Głównego PSP. Postanowieniem z 10 marca 2021 r., II SA/Wa 511/21 Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 7 lipca 2022 r., II SA/Wa 511/21 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Rektora SGSP. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 1997 r. w sprawie szczegółowej organizacji komisji dyscyplinarnych oraz szczegółowych zasad wykonywania kar dyscyplinarnych wobec strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 144 poz. 968 – dalej zwane: "rozporządzeniem z 1997 r.") stanowi, że karę wydalenia ze służby wykonuje się przez rozwiązanie stosunku służbowego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Kary dyscyplinarne wymierzone strażakom wykonuje się niezwłocznie, po uprawomocnieniu się orzeczenia o ukaraniu (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z przepisu art. 16 § 1 zd. pierwsze k.p.a. wynika, że decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do decyzji ostatecznych należy zatem zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji). Z kolei art. 16 § 3 k.p.a. stanowi, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu są prawomocne. Wobec powyższego WSA w Warszawie uznał, że jeżeli decyzja Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SA/Wa 111/21), tym samym nie mogła być ona prawomocna, gdyż taki przymiot uzyska dopiero po zakończeniu postępowania sądowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji, uchylił obie zaskarżone decyzje, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. wskazując, że Rektor SGSP nie mógł 10 listopada 2020 r. "wykonać" orzeczenia dyscyplinarnego i wydać decyzji wydalającej ze służby, gdyż orzeczenie dyscyplinarne będące podstawą do wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, nie było jeszcze prawomocne. Z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji nie zgodził się organ odwoławczy, wywodząc skargę kasacyjną. Komendant Główny PSP zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), poprzez błędne niezastosowanie art. 124n ustawy o PSP (nakazującego do postępowań dyscyplinarnych stosować reguły i zasady Kodeksu postępowania karnego). W ocenie kasatora skutkowało to błędnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że do postępowania dyscyplinarnego zastosowanie ma procedura administracyjna. To z kolei doprowadziło do konkluzji, że orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej jest decyzją administracyjną, do której ma zastosowanie art. 16 k.p.a., przez co nie ma ono przymiotu prawomocności (w ujęciu tego przepisu). W przekonaniu Sądu pierwszej instancji uniemożliwiło to jego niezwłoczne wykonanie na zasadzie § 9 rozporządzenie z 1997 r. (odnoszącego się do prawomocności odmiennie ukształtowanej niż ta oparta na zasadzie art. 16 k.p.a.) poprzez rozwiązanie stosunku służbowego w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. W konsekwencji zaś doprowadziło to do uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby jako przedwczesnej, z uwagi na nierozpoznanie skargi przez sąd administracyjny na orzeczenie komisji dyscyplinarnej o wymierzeniu kary wydalenia ze służby. W związku z powyższym zarzutem zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie i decydując o uchyleniu zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i decyzji ją poprzedzającej Rektora-Komendanta Szkoły Głównej Służby Pożarniczej Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 16 k.p.a., w oparciu o który ustalił jak należy rozumieć pojęcie decyzji ostatecznej, a jak prawomocnej. Rozróżnienie to było potrzebne z uwagi na uregulowanie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., zgodnie z którym kary dyscyplinarne wymierzone strażakom wykonuje się niezwłocznie, po uprawomocnieniu się orzeczenia o ukaraniu. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie powyższego przepisu nie było prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 124n ustawy o PSP w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Przepis ten zawiera zatem odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków, który nie został uregulowany w przepisach art. 115-124m ww. ustawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w tym postępowaniu żadnego zastosowania. Wprawdzie przedmiotowa sprawa dotyczy wydalenia ze służby kandydackiej, które to postępowanie, jako postępowanie administracyjne, prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że rozstrzygając w kwestii prawomocności orzeczenia stanowiącego podstawę decyzji o wydaleniu ze służby kandydackiej, można odwoływać się do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne w sprawie jest bowiem, że do wydalenia skarżącego ze służby kandydackiej doszło w wyniku orzeczenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W myśl § 8 rozporządzenia z 1997 r. karę wydalenia ze służby wykonuje się przez rozwiązanie stosunku służbowego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie zaś do § 9 ww. rozporządzenia kary dyscyplinarne wymierzone strażakom wykonuje się niezwłocznie, po uprawomocnieniu się orzeczenia o ukaraniu (ust. 1). Przewodniczący komisji, kierując odpis orzeczenia dyscyplinarnego do przełożonego dyscyplinarnego strażaka, zamieszcza na nim wzmiankę o uprawomocnieniu orzeczenia (ust. 2). Organ wykonujący karę dyscyplinarną zawiadamia przewodniczącego komisji o wykonaniu kary (ust. 3). Zgodnie z powyższą regulacją to przewodniczący komisji dyscyplinarnej stwierdza uprawomocnienie się orzeczenia wymierzającego karę dyscyplinarną. Komisje te działają w oparciu o przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w których jednak nie określono wprost zasad uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego. Oznacza to, że na mocy art. 124n ustawy o PSP należy w tym zakresie zastosować zasady prawnokarne. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję błędnie zastosował przepis art. 16 k.p.a. i ostatecznie nie przeprowadził prawidłowego badania jej legalności we wskazany powyżej sposób. Dlatego też zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni, czy orzeczenie o wydaleniu skarżącego ze służby kandydackiej w Państwowej Straży Pożarnej z 29 września 2020 r. podlegało wykonaniu i możliwe było wydalenie skarżącego ze służby. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, iż doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.