III OSK 684/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 507/18 w sprawie ze skargi S. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz S. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 507/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na skutek skargi S. w [...] (skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu błędną wykładnię przepisów art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 oraz art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych nie ma aktualnie realnej możliwości realizacji swoich uprawnień z niego wynikających, a co za tym idzie nie dokonuje poboru wód, brak jest podstaw do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, pomimo tego, że z przepisów tych nie wynika taki wyjątek dla ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. W oparciu o przytoczony zarzut Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż okoliczność, że dany zakład nie może korzystać z pozwolenia wodnoprawnego, np. z powodu braku prawa do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się ujęcie wody, jest irrelewantna dla ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Wskazał, iż potencjalnie zawsze istnieje możliwość korzystania z każdego pozwolenia wodnoprawnego np. poprzez uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się ujęcie wody. Zdaniem organu przyjęcie wykładni Sądu I instancji byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje niejako rezerwacją możliwości wykorzystywania zasobów naturalnych oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Organ wyjaśnił, iż opłata stała stanowi formę rekompensaty za rezerwację zasobów naturalnych i możliwości korzystania z nich, zaś okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że w pozwoleniach wodnoprawnych, które wydawane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 1, organy ustalały ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Natomiast art. 274 ust. 1 pkt 2 i art. 290 Prawa ochrony środowiska do 31 grudnia 2017 r. regulowały opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód. Wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia, zatem opłaty te związane były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Motywację do zmiany tego systemu opłat stanowiła okoliczność, iż adresaci pozwoleń wodnoprawnych w celu uniknięcia kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia wnioskowali o nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków. Zmiana systemu opłat wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono, w jej art. 271 ust. 2, opłaty stałe za pobór wód podziemnych, które ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zwrócić należy również uwagę na treści art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 Prawa wodnego). Skoro zatem z treści cytowanych przepisów wynika, iż opłatę uiszcza się za "pobór wód podziemnych", to przyjąć należy, iż konieczne jest faktyczne dokonanie poboru wód przez podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym. Dla naliczenia opłaty stałej nie jest zatem wystarczająca sama hipotetyczna możliwość dokonania poboru wody, bowiem pobranie wody jest warunkiem koniecznym dla powstania obowiązku poniesienia opłaty za usługę wodną. W tych okolicznościach za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, bowiem jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy porozumienia z [...] marca 2017 r. zawartego przez S. w [...] i P. w N. od dnia [...] września 2017 r., drugi z tych podmiotów wykonywał będzie prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2012 r., tj. pobierał wody podziemne. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, iż skoro umowa dzierżawy pomiędzy skarżącym a Powiatem [...] wygasła z dniem [...] sierpnia 2017 r., to S. w [...] nie dysponował nieruchomością, a w konsekwencji nie mógł również dokonać poboru wód podziemnych od dnia [...] września 2017 r. Tym samym nie doszło do spełnienia przesłanki koniecznej do naliczenia opłaty, tj. poboru wody podziemnej. Nie sposób bowiem przyjąć, że sama formalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez pobór wód podziemnych w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest faktycznej (technicznej) możliwość korzystania ze środowiska w ten sposób. W konsekwencji nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 oraz art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Jednocześnie wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w analogicznych rodzajach spraw, w których korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego (a zatem i naliczenie opłat) uzależnione jest od posiadania niezbędnego urządzenia wodnego, np. wprowadzenia ścieków do wód, gdy wprowadzanie ścieków ma następować za pośrednictwem urządzeń wodnych w przypadku gdy urządzeń tych brak (por. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., II OSK 3690/18; 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3215/18, II OSK 232/20; 2 listopada 2021 r., III OSK 612/21). Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.