II OSK 3215/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1224/17 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpoznaniu odwołania S. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej "Prezydent") z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce [...], ark. [...], obręb J., położonej w P., ul. L. W skardze S. D. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji i w utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówiono zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2012 r. ze względu na zakwestionowanie przez organy dopuszczalności zmiany tej ostatniej w związku z modyfikacjami własnościowymi dotyczącymi działek sąsiadujących z działką inwestora (krąg stron). SKO podało, że nie jest dopuszczalna zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., gdyż jest to decyzja związana. Sąd uznał, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, gdyż przepisy będące jej podstawą kreują dla organu pewien margines oceny, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), w szczególności jej art. 61. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2012 r. właścicielem działek [...] i [...] sąsiadujących z działką [...] S. D. (teren inwestycji) była A. Z. Obecnie właścicielem tych działek jest jej syn – Z. Z. W trakcie rozprawy ujawniono, że do zmiany własnościowej doszło też w odniesieniu do działki [...], gdyż jeden z lokali w zlokalizowanym na niej budynku nabyła od M. B. J. B. Zdaniem Sądu, spór pomiędzy skarżącą a organami sprowadzał się do tego, czy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy zmiana właściciela działki sąsiedniej wyklucza a limine możliwość wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. i to pomimo, że nowy właściciel wyraża na to wprost zgodę. SKO opowiedziało się za niedopuszczalnością zmiany decyzji w takich okolicznościach, natomiast S. D. uważa, że nie ma przeszkód w zastosowaniu trybu z art. 155 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że zmiana podmiotowa po stronie właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, którzy w postępowaniu byli innymi aniżeli inwestor "biernymi" stronami, nie może być traktowana jako przesłanka wyłączająca automatycznie możliwość żądania zmiany decyzji. Ze względu na rzeczowy charakter stosunku administracyjnoprawnego określającego status właścicieli nieruchomości sąsiedniej względem inwestycyjnej, zbycie tej pierwszej powoduje bowiem przeniesienie w całości obowiązków znoszenia inwestycji (będących korelatem uprawnień inwestora) na nowego nabywcę. Nabywca w ten sposób wstępuje w prawa zbywcy. Z tego powodu staje się on zdolny "reprezentować" – jako własne – prawa dotychczasowej strony postępowania, które "ulokowane" są w jego nowo nabytej nieruchomości. W ocenie Sądu również względy racjonalności nakazują odrzucić pogląd, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wykluczone byłoby stosowanie art. 155 k.p.a. tylko dlatego, że nastąpiło zbycie którejkolwiek z nieruchomości sąsiednich (chociażby była to nieruchomość, na którą projektowana zabudowa oddziałuje w sposób minimalny). Trudno bowiem obronić taki pogląd, biorąc pod uwagę, że zbywca nieruchomości sąsiedniej i tak traci na skutek zbycia swe uprawnienia względem niej, a więc jego ochrona traci sens; z kolei prawa nabywcy są silnie chronione, bowiem zmiana decyzji o warunkach zabudowy wymaga jego zgody. Z akt sprawy wynika, że S. D. występując o zmianę decyzji przedstawiła pisemną zgodę właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja, na zmianę decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd wskazał, że zgodę udzielił wprost między innymi Z. Z., który nabył działki [...] i [...] po A. Z. Z kolei J. B., która nabyła współwłasność (lokal) nieruchomości obejmującej działkę [...], oświadczyła na rozprawie przed Sądem, że zgadza się na zmiany projektowane przez S. D. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że powody, dla których odmówiono S. D. zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r., nie były usprawiedliwione. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta P. w trybie tego przepisu może zmienić swoją decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, mimo że: - decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i jako taka nie może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., - doszło do zmiany stron postępowania, co uniemożliwia zmianę pierwotnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., - na dzień wydania decyzji przez SKO nie było zgody wszystkich stron na jej zmianę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (tj. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazywano, że wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter związany, jednak związanie to polega wyłącznie na tym, iż rozpoznający podanie strony organ jest związany treścią wniosku strony, którego nie może samodzielnie modyfikować, a jednocześnie nie może odmówić jego uwzględnienia, w sytuacji gdy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p. Z faktu, iż decyzja organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego nie wynika, by dla danego terenu możliwym było wydanie jedynie jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy o treści zdeterminowanej stanem faktycznym danej nieruchomości i jej otoczenia. Przeciwnie, dla danego terenu możliwe jest wydanie szeregu rożnych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, których jedynym wspólnym mianownikiem będzie to, iż te odmienne zamierzenia inwestycyjne muszą odpowiadać wymogom określonym w art. 61 u.p.z.p. Jest to zatem zasadniczo inna sytuacja niż np. w przypadku decyzji wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdzie w przypadku braku możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego organ nadzoru nie ma innej możliwości rozstrzygnięcia sprawy niż orzeczenie o jego rozbiórce. Z powyższego wynika, że procedując w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. właściwy organ nie może jedynie dopuścić do sytuacji, w której doszłoby do uznaniowego i uzasadnionego wyłącznie interesem inwestora wprowadzeniem zmian w funkcji, czy też parametrach zabudowy odmiennie od wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p., a ustalonych w toku pierwotnego postępowania lokalizacyjnego w wyniku przeprowadzenia prawem wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, iż niedopuszczalnym jest dokonywania w trybie art. 155 k.p.a. zmian ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy, albowiem zmiana taka jest co do zasady dopuszczalna, a jedynie musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p. (wyroki NSA z 10.01.2020r., II OSK 432/18; z 29.11.2019r., II OSK 2827/18; z 4.01.2012r., II OSK 828/11, LEX nr 1138216; z 3.12.2010r., II OSK 1725/09). Tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji uznaniowych oraz do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (wyrok NSA z 20.11.2019r., II OSK 2944/18, LEX nr 2774559). W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, to może ona być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. Odmienne twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie są w tej sytuacji trafne. Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej, iż zmiana stron postępowania uniemożliwia zmianę pierwotnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., podkreślić należy, że zgoda strony, o której mowa w tym unormowaniu, dotyczy podmiotów mających w danej sprawie przymiot strony. Stroną tą jest zarówno osoba, która miała ten przymiot w uprzednio prowadzonym postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu, jak i podmiot będący następcą prawnym takiej osoby. Udział w postępowaniu tych samych stron oznacza zarówno, że są to te same osoby, które uprzednio osobiście uczestniczyły w postępowaniu, jak i że są to następcy prawni takich osób. Jeżeli zaś chodzi o twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że na dzień wydania decyzji przez SKO nie było zgody wszystkich stron na jej zmianę, zauważyć wypada, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ podejmując zaskarżoną decyzję nie miał podstaw do takiego ustalenia. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 10 czerwca 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.