III OSK 873/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1583/23 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 maja 2023 r. nr DKO-WOK.401.168.2023.at w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1583/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "spółka", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy") z dnia 10 maja 2023 r. nr DKO-WOK.401.168.2023.at w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniach od 6 listopada 2019 r. do 22 stycznia 2020 r. Małopolski WIOŚ przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności prowadzonej przez spółkę w lokalizacji przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Kontrola objęła m.in. przestrzeganie przez spółkę wymogów wynikających z posiadanej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. znak: SR-III.7222.2.2015.AS udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (obejmującej sortownię, kompostownię frakcji odpadów ulegających biodegradacji wydzielonej w sortowni, a także instalację do produkcji paliwa alternatywnego) oraz instalacji do przetwarzania (kompostowania) selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów zlokalizowanych przy ul. [...] w [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli Małopolski WIOŚ stwierdził naruszenie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w punktach I.3.3, III.5.3 oraz III.6.2.A. W następstwie przeprowadzonego postępowania Małopolski WIOŚ decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., znak: WI.7062.1.18.2020.GP, na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) wymierzył Zakładowi [...] Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami przyjętymi do przetworzenia niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym, tj. decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. znak: SR-III.7222.2.2015.AS zmienioną decyzją z dnia 10 lutego 2016 r. oraz decyzją z dnia 27 lipca 2017 r. w zakresie prowadzenia procesu przetwarzania odpadów oraz magazynowania odpadów przeznaczonych do przetworzenia, co zostało stwierdzone w dniach 6 i 8 listopada 2019 r. na terenie prowadzonej działalności przy ul. [...] w [...]. Spółka pismem z dnia 17 lipca 2020 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) GIOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Zakładowi [...] Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym udzielonym decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2015 r., znak: SR-III.7222.2.2015.AS zmienioną decyzjami z dnia 10 lutego 2016 r. oraz z dnia 27 lipca 2017 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że spółka magazynując różnego rodzaju odpady łącznie na jednej hałdzie i prowadząc rozdrabnianie odpadów poza halą sortowni, naruszyła warunki posiadanego pozwolenia zintegrowanego, tym samym narażając się na sankcję określoną w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, ani przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub odstąpienia od wymierzenia kary. W przedmiotowej sprawie wystąpiły jednakże przesłanki kwalifikujące do wydania orzeczenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wysokość kary wymierzonej przez organ pierwszej instancji wynosząca 5.000 zł była bowiem nieadekwatna do popełnionego naruszenia. Organ odwoławczy ustalił karę w niższym wymiarze, tj. 3.000 zł. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniosła spółka, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek obligujących organ administracji do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, 2) przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębionego zaufania obywateli wobec Państwa poprzez: a) wymierzenie spółce kary, pomimo że jeszcze przed zakończeniem czynności kontrolnych, podjęła czynności zmierzające do zaprzestania naruszeń i przed zakończeniem postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej usunęła skutki stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie sposobu postępowania z odpadami; b) nieodstąpienie od nałożenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo, że stwierdzone naruszenie nie stanowiło zagrożenia, ani dla środowiska, ani dla życia i zdrowia ludzi, zostało niezwłocznie usunięte przez skarżącą jak również nie wywołało żadnych negatywnych skutków w zakresie dóbr prawnie chronionych; c) bezpodstawne uznanie, że ewentualna świadomość co do niezgodności podejmowanych przez podmiot działań z posiadanymi decyzjami, stanowi automatycznie podstawę do braku możliwości zakwalifikowania naruszenia jako znikome, a tym samym odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; d) niezastosowanie art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z bezpodstawnym przyjęciem, że odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których ma być ona wymierzona; e) bezpodstawne uznanie, że ewentualna świadomość co do niezgodności podejmowanych przez podmiot działań z posiadanymi decyzjami, stanowi automatycznie podstawę do uznania, że odstąpienie od wymierzenia kary nie pozwoli na spełnienie celów, dla których ma być ona wymierzona; 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że magazynując różne rodzaje odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego luzem przed halą sortowni skarżąca naruszyła warunki posiadanego pozwolenia zintegrowanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że skarżąca dopuściła się deliktu administracyjnego w postaci postępowania z odpadami przeznaczonymi do produkcji paliwa alternatywnego z naruszeniem warunków, określonych w punktach I.3.3, III.5.3 i III.6.2.A posiadanego pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r. zmienionego decyzjami z dnia 10 lutego 2016 r. i 27 lipca 2017 r. Zgodnie z tą decyzją wspomniane odpady przeznaczone do produkcji paliwa alternatywnego powinny być transportowane do strefy przyjęcia odpadów w hali sortowni w celu wstępnego rozdrabniania (p. I.3.3 i III.5.3), a magazynowane w sposób selektywny uniemożliwiający zmieszanie różnych rodzajów odpadów, w oznakowanych, odkrytych lub przykrytych plandekami pojemnikach/kontenerach lub luzem w wyznaczonych miejscach na placu magazynowym znajdującym się w obrębie i naprzeciwko hali sortowni (p. III.6.1 i III.6.2). Tymczasem, skarżąca magazynowała różnego rodzaju odpady łącznie na jednej hałdzie i prowadziła rozdrabnianie odpadów poza halą sortowni. Taki stan znajduje potwierdzenie w dokumentach wytworzonych i zgromadzonych w trakcie przeprowadzonej kontroli. Kontrola została udokumentowana przede wszystkim protokołem kontroli nr WIOS-KRAK 642/2019 z dnia 22 stycznia 2020 r., wraz z załącznikami, podpisanym przez kontrolowanego. Sporządzono także dokumentację fotograficzną i protokół oględzin nieruchomości z dnia 6 listopada i 8 listopada 2019 r. potwierdzające, że odpady przyjęte do przetwarzania w procesie produkcji paliwa alternatywnego były zgromadzone na placu magazynowym luzem (na hałdzie) w nieopisanym miejscu, a wstępne rozdrabnianie odpadów prowadzone było w mobilnym rozdrabniaczu przed halą sortowni. Dalej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2019 r.; sygn. akt II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia tego Sądu). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, zwłaszcza przez przedsiębiorcę, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada zgodnie z którą, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017 r.; sygn. akt I OZ 603/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r.; sygn. akt IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2017 r.; sygn. akt II SA/Rz 626/17). Dalej Sąd meriti podał, że zgodnie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że karę "wymierza się", a nie, że przedmiotową karę "można wymierzyć". Decyzja organów ochrony środowiska ma tu charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi popełnienie deliktu administracyjnego w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zobowiązany jest tę karę wymierzyć. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2017 r.; sygn. akt II OSK 2509/16 podmiot naruszający posiadane zezwolenie winien się liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego. Następnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że uchodzi uwadze skarżącej, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu posiadające pozwolenie na gospodarowanie odpadami (wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r.; sygn. akt IV SA/Wa 2686/20). Innymi słowy, dla powstania przedmiotowej odpowiedzialności administracyjnej bez znaczenia jest to, czy skarżąca była przekonana, że proces przetwarzania, czy magazynowania odpadów jest uzasadniony procesowo i nie stwarza zagrożenia dla środowiska, zdrowia i życia ludzi. Prewencyjny charakter kary przewidzianej w art. 194 ust. 5 winien natomiast skłonić skarżącą w przyszłości do większej staranności w postępowaniu z odpadami zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Zwłaszcza, że jak sama wskazuje w skardze, zmiany obowiązującego prawa spowodowały, że każda kara nakładana na podmiot w trybie art. 194 ustawy o odpadach ma już nie tylko wymiar dolegliwości finansowej, ale niesie za sobą także inne, dużo dalej idące konsekwencje. Wymierzona ostateczna kara (tj. 3.000 zł) stanowi zaledwie ułamek maksymalnego wymiaru kary (tj. 1.000.000 zł). Orzekające organy uwzględniły zatem to, że nie zostały stwierdzone negatywne skutki dla środowiska, ani zdrowia lub życia ludzi, w wyniku tego naruszenia, że strona zaprzestała naruszania prawa i usunęła jego skutki jeszcze przed zakończeniem postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponadto że strona od czerwca 2018 r. starała się o uzyskanie zmiany pozwolenia zintegrowanego Marszałka Województwa Małopolskiego w zakresie umożliwienia łącznego magazynowania odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego oraz wstępnego rozdrabniania odpadów w rozdrabniaczu przed halą sortowni. Równocześnie należy mieć na uwadze, że wymierzona skarżącej kara winna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca (art. 36 ust. 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, OJ L 312, 22.11.2008). Kryteriów tych nie spełniłoby ewentualne wymierzenie spółce kary niższej, a tym bardzkie odstąpienie od tej kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2021 r.; sygn. akt IV SA/Wa 2686/20). Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił w całości rozważania GIOŚ co do braku podstaw do zastosowania tej wyjątkowej instytucji prawnej w odniesieniu do deliktu popełnionego przez skarżącą (s. 7-9 zaskarżonej decyzji). Zwrócił uwagę zwłaszcza na to, że uchybienie popełnione przez skarżącą dotyczyło istotnego z punktu widzenia ochrony środowiska wymogu postępowania z odpadami: przechowywania ich łącznie na jednej hałdzie (a nie selektywnie uniemożliwiając zmieszanie różnych rodzajów odpadów), w oznakowanych, odkrytych lub przykrytych plandekami pojemnikach/kontenerach lub luzem w wyznaczonych miejscach na placu magazynowym znajdującym się w obrębie i naprzeciwko hali sortowni oraz rozdrabniania tych odpadów poza halą sortowni odpadów. Wymóg taki ma przede wszystkim na celu ograniczenie ryzyka, że określone substancje niebezpieczne dla środowiska przenikną do ziemi, wód i powietrza. Prawidłowo w tym zakresie organ wskazał (pkt 5 i 6, s. 7-8 decyzji), że biorąc pod uwagę skład, nieselektywne magazynowanie odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego i ich rozdrabnianie poza halą sortowni może skutkować zanieczyszczeniem środowiska, w tym gleby. Nie bez znaczenia pozostaje również wpływ odcieków na środowisko gruntowo-wodne. Odpady poddane przez stronę przetworzeniu zaliczane są do odpadów palnych, dlatego ich magazynowanie w ramach przetwarzania w nieodpowiednich warunkach może zwiększać ryzyko pożarowe, w tym występowania samozapłonów, a tym samym stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, szczególnie biorąc pod uwagę znaczną ilość przetwarzanych odpad. Skutkiem naruszenia była hałda odpadów nieselektywnie magazynowanych, a także niezorganizowana emisja pyłów do powietrza. Sąd meriti wskazał, że organ słusznie zauważył, że postępowanie z odpadami w sposób odbiegający od warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego strona rozpoczęła zanim uzyskała wymagane w tym zakresie zezwolenie, o które wnioskowała do Marszałka Województwa Małopolskiego, a działalność ta wiązała się z niezorganizowaną emisją pyłów do powietrza. Biorąc pod uwagę nadrzędny cel przedmiotowych regulacji, jakim jest ochrona szeroko rozumianego środowiska, bez znaczenia w tym względzie jest to, że jak podnosi skarżąca, w pozwoleniu zintegrowanym nie ustala się dopuszczalnej wielkości emisji gazów lub pyłów wprowadzanych w ten sposób do powietrza. Ponadto podkreślono, że skarżąca jest profesjonalnym podmiotem prowadzącym gospodarowanie odpadami i powinna była bezsprzecznie przestrzegać obowiązku posiadania właściwych decyzji w tym zakresie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowo organ uznał, że okoliczność niewywiązania się przez skarżącą ze spoczywającego na niej obowiązku zaważyła na braku możliwości stwierdzenia przez GIOS, iż waga naruszenia była znikoma i odstąpienia na tej podstawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także nie pozwoliła na zastosowanie art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., gdyż w ten sposób nie zostałyby spełnione cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zdaniem Sądu meriti ewentualne odstąpienie od wymierzenia skarżącej kary administracyjnej mogłoby doprowadzić do niezrealizowania powołanej wyżej normy prawa unijnego, zgodnie z którą kara winna być skuteczna i odstraszająca. W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzone naruszenie nie dotyczyło tylko sposobu magazynowania odpadów (do którego odnosi się zarzut), ale również ich przetwarzania (rozdrabniania) poza halą sortowni. Zgodnie z zapisami pozwolenia zintegrowanego, odpady przeznaczone do produkcji paliwa alternatywnego powinny być transportowane do strefy przyjęcia odpadów w hali sortowni w celu wstępnego rozdrabniania (p. I.3.3 i III.5.3), a magazynowane w sposób selektywny uniemożliwiający zmieszanie różnych rodzajów odpadów, w oznakowanych, odkrytych lub przykrytych plandekami pojemnikach/kontenerach lub luzem w wyznaczonych miejscach na placu magazynowym znajdującym się w obrębie i naprzeciwko hali sortowni (p. III.6.1 i III.6.2). Skarżąca w skardze próbuje kwestionować wyżej przytoczone zapisy pozwolenia zintegrowanego twierdząc, że są one nieprecyzyjne i wątpliwe. Tego typu zarzuty nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem nie jest badanie prawidłowości zapisów zawartych w wydanej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem Sądu meriti przytoczone przez organ zapisy wskazują wprost, że przedmiotowe odpady mają być magazynowane w sposób selektywny uniemożliwiający zmieszanie różnych rodzajów odpadów (p. III.6). Inne rozumienie tych treści byłoby sprzeczne z zasadami logiki. Zdaniem Sądu meriti rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może zmienić również fakt późniejszego uzyskania zmiany przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. W okresie wskazanym przez organ, stwierdzonym w trakcie kontroli, spółka postępowała niezgodnie z posiadanym wówczas pozwoleniem. Skarżąca wskazuje, że "zgodnie z wnioskiem Spółki w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane wydanej w sierpniu 2022 r. m.in. zostało dopuszczone rozdrabnianie odpadów wielkogabarytowych w rozdrabniaczu mobilnym (pkt I.3.3 pozwolenia zintegrowanego) oraz mieszanie kodów odpadów w ramach magazynowania odpadów do produkcji paliwa alternatywnego (pkt III. 6.2 pozwolenia zintegrowanego)." Odnosząc się do powyższego, prawidłowo GIOŚ zauważył, że wskazany wyżej zapis pozwolenia zintegrowanego uzyskanego przez spółkę w 2022 r., dopuszczający rozdrabnianie odpadów wielkogabarytowych w rozdrabniaczu mobilnym, nie potwierdza sposobu gospodarowania odpadami będącego przedmiotem naruszenia, bowiem spółka przed uzyskaniem ww. pozwolenia poddawała rozdrabnianiu przed halą sortowni nie tylko odpady wielkogabarytowe, ale także inne rodzaje odpadów. Dalej Sąd pierwszej instancji podał, że analiza zaskarżonej decyzji nie wskazuje również, jak twierdzi skarżąca, że decydującą przesłanką do stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej było tylko przekonanie organu o świadomym działaniu spółki. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wzięły pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy. Skarżąca pomija, że organ odwoławczy odniósł się do zarzutu dot. braku stwierdzenia wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) także w innej części uzasadnienia decyzji (s. 9) wskazując na ocenę wagi naruszenia, okoliczności naruszenia i wagi dobra chronionego. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie mógł również brać pod uwagę wskazywanej przez spółkę, rzekomej opieszałości w prowadzeniu postępowania przez organ właściwy do wydania decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane. Takie kwestie wykraczają poza zakres sprawy. Ponadto skarżącej przysługiwały odpowiednie środki prawne w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wskazanym postępowaniu. Skarżąca zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1583/23 w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść X. lub niedostrzeżenie wątpliwości faktycznych dotyczących możliwych interpretacji pkt. III.6.2.A. Pozwolenia poprzez przyjęcie, że pkt III.6.2.A. Pozwolenia dopuszczał wyłącznie selektywne magazynowanie odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego, podczas gdy pkt III.6.2.A. Pozwolenia dopuszczał również łączne magazynowanie odpadów przed halą sortowni, czemu nie sprzeciwiały się żadne względy ochrony środowiska, życia lub zdrowia ludzi, a które to rozstrzygnięcie na niekorzyść X. lub niedostrzeżenie wątpliwości faktycznych skutkowało błędnym przyjęciem, że łączne magazynowanie przez X. odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego stanowiło naruszenie pkt. III.6.2.A. Pozwolenia, dające podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z dalszymi zmianami); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli czynności podejmowanych przez WIOŚ i GIOŚ w toku postępowania administracyjnego WSA nie stwierdził naruszenia wyżej wskazanych zasad prowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji nie podważył stanu faktycznego, wyrażającego się w pobieżnym, bezpodstawnym, jedynie hipotetycznie możliwym do wystąpienia w przyszłości i wewnętrznie sprzecznym ustaleniu, że: a) pkt III.6.2.A. Pozwolenia dotyczył istotnego z punktu widzenia ochrony środowiska wymogu selektywnego magazynowania odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego, ponieważ: I. łączne magazynowanie tych odpadów powodowało ryzyko, że określone substancje niebezpieczne przenikną do ziemi, wód i powietrza, II. nieselektywne magazynowanie odpadów przeznaczonych do produkcji paliwa alternatywnego i ich rozdrabnianie poza halą sortowni może skutkować zanieczyszczeniem środowiska, w tym gleby, III. odcieki wynikające z takiego magazynowania mogły mieć wpływ na środowisko gruntowo-wodne; b) pkt III.5.3. oraz I.3.3. Pozwolenia dotyczyło wymogów istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska ponieważ skutkiem rozdrabniania odpadów poza halą sortowni była niezorganizowana emisja pyłów do powietrza, podczas gdy w toku postępowania wskazane ryzyka i hipotetyczne skutki nie zostały w żaden sposób zbadane, sprecyzowane ani potwierdzone, ponadto zostało ustalone, że rzekome naruszenia przez X. wskazanych postanowień Pozwolenia nie miały żadnego faktycznego wpływu na dobra prawnie chronione tj. środowisko, życie lub zdrowie ludzi, a co więcej została dokonana aktualizacja Pozwolenia polegająca na dokładnym opisaniu w Pozwoleniu łącznego magazynowania odpadów oraz rozdrabniania odpadów wielkogabarytowych poza halą sortowni, co wprost przeczy wskazanym twierdzeniom, że wymóg selektywnego gromadzenia odpadów i wymóg rozdrabniania odpadów wielkogabarytowych wewnątrz hali sortowni były wymogami istotnymi z punktu widzenia ochrony środowiska; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaszły przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ: a) X. jako podmiot prowadzący profesjonalną działalność w zakresie gospodarki odpadami była świadoma popełnianego naruszenia, które wiązało się z niezorganizowaną emisją pyłów do powietrza, podczas gdy przywołany rzekomy skutek naruszenia (niezorganizowaną emisja pyłów do powietrza) nie został w toku postępowania administracyjnego rzetelnie ustalony (zaniechano ustalenia jakie to były pyły, jaka ilość pyłów, jaki był skutek tej rzekomej emisji dla dóbr prawnie chronionych) oraz ten rzekomy skutek nie jest w ogóle uregulowany w Pozwoleniu i nie może być brany pod uwagę jako podstawa do nałożenia kary za działanie niezgodne z Pozwoleniem ani tym bardziej jako podstawa do wyłączenia możliwości odstąpienia od nałożenia pieniężnej kary administracyjnej; b) odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoliłoby na spełnienie funkcji represyjnej i prewencyjnej kary administracyjnej tak, aby skłonić do zapobiegania powtórnemu naruszeniu określonych obowiązków w przyszłości, podczas gdy aktualizacja Pozwolenia polegająca na dokładnym opisaniu w Pozwoleniu łącznego magazynowania odpadów oraz rozdrabniania odpadów wielkogabarytowych poza halą sortowni wyłączyła możliwość popełnienia przez X. takich samych naruszeń w przyszłości, a tym samym pozbawiła karę funkcji prewencyjnej, natomiast brak negatywnego wpływu na dobra prawem chronione podważał funkcję represyjna kary, na którą to funkcję powoływały się WIOŚ, GIOŚ oraz WSA; Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ogólna analiza warstwy opisowej zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w przedmiotowej sprawie determinuje uznanie, że skarżąca kasacyjne kwestionuje zapisy zawarte w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. Jednakże decyzja ta nie była przedmiotem oceny ze strony Sądu pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. Ponadto należy mieć na uwadze, że sama skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje okoliczności, że naruszeniem zapisów zawartych w ww. decyzji było rozdrabnianie odpadów wielkogabarytowych na rozdrabniaczu mobilnym przed halą sortowni. Zatem już tylko to stanowiło podstawę do wymierzenia kary administracyjnej z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Przekraczając zakres posiadanych uprawnień skarżąca kasacyjnie winna zatem liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na nią kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r.; sygn. akt II OSK 311/12 oraz z dnia 13 października 2017 r.; sygn. akt II OSK 2509/16). W realiach rozpatrywanej sprawy organ stwierdziwszy gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem zobligowany był zatem do nałożenia kary administracyjnej na skarżącą kasacyjnie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie odstąpienie od wymierzenia kary byłoby w istocie zaprzeczeniem podstawowej funkcji kary administracyjnej z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, jaką jest funkcja prewencyjna (tj. motywowanie przedsiębiorców do zaprzestania łamania zasad gospodarki odpadami). Ponadto, szczególnie akcentowany w skardze kasacyjnej aspekt braku dowodów na wywołanie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia na skutek naruszenia przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia zintegrowanego nie może mieć w realiach niniejszej sprawy decydującego wpływu na ocenę znikomości naruszenia. W sprawie chodziło bowiem o delikt administracyjny o charakterze formalnym, a wskazane skutki determinują wysokość kary, która w realiach niniejszej sprawy została wymierzona w bardzo niskiej wysokości, stanowiącej jedynie ułamek maksymalnego wymiaru kary. Należy również wskazać, że we wniesionej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. (fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary). Sąd pierwszej instancji przyjął zaś w sposób w pełni zasadny, że w sprawie zachodzi oczywisty brak przesłanek do jego zastosowania. Po pierwsze, podane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od wymierzenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Po drugie, z uwagi na charakter deliktu, nie jest tu możliwe w ogóle spełnienie przesłanki usunięcia skutków naruszenia. Jest to bowiem kategoria odmienna od zaniechania naruszenia (zob. Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt - Gotowicz M., Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 22 do art. 189f, System Informacji Prawnej LEX/el 2020). Przechodząc do oceny zarzutu opisanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy. Przepisy wskazane w warstwie opisowej tego zarzutu regulują dwie kwestie - podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz obowiązki organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego i treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny regulacji prawnej, to jest art. 151 P.p.s.a. Jak już podniesiono, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo c oraz art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo c, czy też art. 151 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1701/14). W nawiązaniu do wskazanych w warstwie opisowej omawianego zarzutu przepisów k.p.a. podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Podstawą działania Sądu meriti były przepisy P.p.s.a. Niemniej istotnym jest wskazanie, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest nadto powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ wydając decyzję administracyjną nie naruszył przepisów proceduralnych określających obligatoryjne elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 1 – 9 k.p.a.) oraz treść uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Z kolei do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. Nie można więc zasadnie zarzucić organom i Sądowi pierwszej instancji dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem dopuszczonych prawem granic swobody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się w tym zakresie de facto do polemiki z ustaleniami organu. Sąd meriti uznał zaś prawidłowo, że organ prowadząc postępowanie nie dopuścił się naruszeń proceduralnych oraz należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie można także uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu (określającego zasadę uwzględnienia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony) jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały wątpliwości, których nie dało się usunąć w toku postępowania dowodowego, a zatem nie było podstaw do stosowania tego przepisu. Skarżąca kasacyjne przedstawia bowiem jedynie wątpliwości co do interpretacji zapisów zawartych w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.