III OSK 996/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1227/24 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 27 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.M. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., II SA/Wa 1227/24, po rozpoznaniu skargi J.M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 27 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rozkazem personalnym z 21 lutego 2024 r., nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant NOSG"), powołując się na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1080, dalej: "ustawa o Straży Granicznej") w zw. z § 2 ust. 1, 5, 6, § 8 ust. 1-3 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2424, dalej: "rozporządzenie MSWiA"), powierzył skarżącej pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku kontroler [...], bez zmian składników uposażenia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 27 maja 2024 r., nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "organ drugiej instancji", "Komendant GSG"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji, powołując się na art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i mając na względzie administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego, cechującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza wskazał, że ustawodawca w zakresie decydowania o powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, wyposażył przełożonego właściwego w sprawach osobowych we władzę dyskrecjonalną, skutkującą podejmowaniem decyzji kadrowych wobec podległych mu funkcjonariuszy w formie uznania administracyjnego. W ocenie organu drugiej instancji, Komendant NOSG, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy w oddziale, ma prawo kształtować określoną politykę kadrową i w jej ramach decydować o obsadzie stanowisk służbowych we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych. Funkcjonariusz natomiast, z uwagi na szczególną podległość służbową i dyspozycyjność, ma obowiązek wykonywać decyzje przełożonego. Pociąga to za sobą między innymi możliwość powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy zgodne z zaistniałymi potrzebami służby. W tym zakresie Komendant GSG wyjaśnił, że orzeczeniem lekarskim nr [...] z 9 stycznia 2024 r, skarżąca została uznana za zdolną do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym z ograniczeniem - służba bez broni. Mając na względzie powyższą okoliczność oraz stosowny wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], 21 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji powierzył skarżącej pełnienie obowiązków od 1 marca 2024 r. do 30 listopada 2024 r. na stanowisku kontrolera [...]. Organ drugiej instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie to było podyktowane potrzebami służby, koniecznością zabezpieczenia skuteczności realizacji zadań w [...]. Komendant GSG wziął także pod uwagę stwierdzone orzeczeniem lekarskim z 9 stycznia 2024 r., ograniczenie skarżącej do pełnienia służby (służba bez broni) i wskazał, że na stanowisku, na którym powierzono służbę skarżącej, co do zasady nie pobiera się broni do służby. W ocenie organu drugiej instancji powierzenie skarżącej obowiązków służbowych na wskazanym wyżej stanowisku nastąpiło zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, a Komendant NOSG w sposób właściwy skorzystał z przyznanych mu ustawowo prerogatyw. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji odniósł się do wniosku organu drugiej instancji o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. W tym zakresie Sąd Wojewódzki, powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę, wskazał, że powierzenie obowiązków służbowych na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej następuje w formie decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym, w konsekwencji czego podlega kontroli sądowej, a złożona skarga była dopuszczalna. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego funkcjonariusza, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Z przepisów ustawy wynika generalna zasada, zgodnie z którą przełożony służbowy ma władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Analizując treść art. 34 ust. 1 oraz 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariusz dobrowolnie zgłaszając się do służby w Straży Granicznej musi godzić się na warunki jej pełnienia, funkcjonariuszowi można także na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku. Organ dokonując takiego powierzenia kieruje się potrzebami służby, a powierzenie obowiązków na innym stanowisku, jako element polityki kadrowej, pozostawione zostało uznaniu właściwego przełożonego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza to, że uznanie w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, w bardzo ograniczonym zakresie podlega kontroli sądowej. Ogranicza się ona właściwie do kontroli czasu trwania powierzenia i kontroli zapewnienia funkcjonariuszowi na czas tego powierzenia uposażenia, zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 41 ust. 1 ustawy. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, pod względem powyższych kryteriów, Sąd Wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji powołał się on na potrzeby służby i wskazał, że wyznaczenie stanowiska wynika z konieczności zabezpieczenia skuteczności realizacji zadań w [...] z uwzględnieniem stwierdzonego orzeczeniem lekarskim z 9 stycznia 2024 r. ograniczenia skarżącej do pełnienia służby (służba bez broni). W ocenie Sądu pierwszej instancji, działanie organów obu instancji było elementem kształtowanej przez te organy polityki kadrowej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro skarżąca nie może pełnić służby z bronią, a na dotychczasowym stanowisku służbę taką pełniła, to trudno uznać za nieuzasadnione podjęcie działań przez organ pierwszej instancji mających na celu zmianę tej sytuacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można bowiem negować uprawnienia organów Straży Granicznej do podejmowania działań, mających na celu zapewnienie jak najefektywniejszego wykorzystania zasobów kadrowych w celu realizacji ustawowych zadań formacji. Sąd pierwszej instancji odnotował także, że istotą służby w Straży Granicznej jest dyspozycyjność, a stosunek służby ma charakter administracyjnoprawny, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Funkcjonariusz Straży Granicznej winien mieć zatem świadomość, że podlega on szczególnej dyscyplinie, której gotów jest się podporządkować. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niezasadny był zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854, dalej: "ustawa o związkach zawodowych"), ponieważ przepisy ustawy o związkach zawodowych znajdują w niniejszej sprawie "odpowiednie", a nie "bezpośrednie" zastosowanie. W tym zakresie, Sąd Wojewódzki wskazał, że zmiana warunków służby, o której stanowi art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, jest konsekwencją powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku. Z kolei konstrukcja prawna przewidziana w art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie przewiduje uczestnictwa w procedurze powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku żadnego podmiotu. Nie jest zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dopuszczalne, z uwagi na specyfikę regulacji prawnej stosunku służbowego w Straży Granicznej, bezpośrednie stosowanie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych do ochrony funkcjonariusza Straży Granicznej będącego działaczem związkowym. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, niezasadny był także zarzut naruszenia art. 75c ustawy o Straży Granicznej, poprzez nieskierowanie skarżącej na badania lekarskie w celu ustalenia zdolności do wykonywania obowiązków na stanowisku, na którym w wyniku zaskarżonej decyzji powierzono jej pełnienie obowiązków służbowych. W tym zakresie Sąd podkreślił, że czym innym jest uprawnienie organu do powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w oparciu o art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a czym innym zdolność do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z treści art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie wynika, że powierzenie funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku musi być poprzedzone ustaleniem, czy funkcjonariusz jest zdolny do wykonywania zadań na stanowisku służbowym, na którym ma być mu powierzone pełnienie obowiązków. Sąd odnotował ponadto, że art. 75c ust. 1 ustawy o Straży Granicznej mówi o "ustalaniu zdolności do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przepis ten dotyczy więc sytuacji, gdy tego rodzaju ocenie poddawany jest funkcjonariusz pełniący już służbę na określonym stanowisku służbowym. W kwestii dotyczącej zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji przed wydaniem rozkazu personalnego z 21 lutego 2024 r. powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania oraz umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w sprawie doszło zatem o naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jednak w jego ocenie, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to Sąd pierwszej instancji uzasadnił tym, że skarżąca została poinformowana o treści wniosku Komendanta Placówki SG [...] skierowanego do Komendanta NOSG o powierzenie jej 30 listopada 2024 r. obowiązków służbowych na stanowisku kontrolera [...]. Sąd Wojewódzki odnotował, że organ nie gromadził żadnych innych dowodów w sprawie, a skarżąca miała świadomość, że Komendant NOSG może podjąć działania w celu realizacji powyższego wniosku Komendanta Placówki SG [...] Skarżąca podjęła też próbę zajęcia stanowiska, co do powyższego wniosku, kierując do organu pismo z 13 lutego 2024 r., choć uczyniła to nieskutecznie, albowiem nie podpisała tego pisma. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braku formalnego tego pismo, co również było uchybieniem, niemniej jednak, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, sytuacja ta wskazuje, że materiał dowodowy na podstawie, którego organy pierwszej i drugiej instancji rozstrzygały sprawę, był znany skarżącej. Samo zaś niewezwanie skarżącej do podpisania powyższego pisma, zdaniem Sądu pierwszej instancji, również nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca próbowała dowieść, że gdyby miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, to rozstrzygnięcie organu byłoby inne. Skarżąca zwróciłaby bowiem uwagę na to, iż w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji medycznej z zakresu medycyny pracy, w tym w szczególności opinii lekarza psychiatry oraz wnioskowałaby o zwrócenie się do Zarządu Oddziałowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariusz Straży Granicznej o wyrażenie stanowiska w zakresie zmiany warunków jej zatrudnienia. Sąd Wojewódzki odnotował jednak, że kwestie te związane są z zarzutami skarżącej, dotyczącymi naruszenia art. 75c ustawy o Straży Granicznej oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, które to zarzuty, w ocenie Sądu pierwszej instancji, były niezasadne. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nawet gdyby uznać, że naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. mogło utrudnić skarżącej podjęcie wskazanych wyżej czynności w sprawie, to jednak były to takie czynności, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 41 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że decyzja w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, w bardzo ograniczonym zakresie podlega kontroli sądowej i ogranicza się właściwie do kontroli czasu trwania powierzenia i kontroli zapewnienia funkcjonariuszowi na czas tego powierzenia uposażenia, zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 41 ust. 1 ustawy pragmatycznej, podczas gdy kontrola sądowa tego typu decyzji nie powinna ograniczać się wyłącznie do ww. przesłanek i powinna obejmować kontrolę zgodności z prawem całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, jak i spełnienia wszystkich przesłanek decydujących o jej zgodności z prawem, 2) art. 41 ust. 1 w zw. art. 72 ust. 2 i 6 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. art. 32 ustawy o związkach zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię, sprzeczną z literalnym brzmieniem ustawy, polegającą na przyjęciu, że z uwagi na odpowiednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, a także istotę stosunku służbowego, art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie przewiduje uczestnictwa żadnego podmiotu w procedurze powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku oraz, że nie jest dopuszczalne bezpośrednie stosowanie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych do funkcjonariuszy Straży Granicznej, podczas gdy z art. 72 ust. 6 wprost wynika, że art. 32 ustawy o związkach zawodowych stosuje się do funkcjonariuszy Straży Granicznej za wyjątkiem funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowisku, dla którego ustawa przewiduje powołanie, a także funkcjonariuszy mianowanych na stanowisko dyrektora komórki organizacyjnej, zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej albo naczelnika, 3) art. 41 ust. 1 w zw. z art. 75b w zw. z art. 75 c ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 229 § 4 k.p. oraz w zw. z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powierzenie funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku nie musi być poprzedzone ustaleniem, czy funkcjonariusz jest zdolny do wykonywania zadań na stanowisku, na którym ma być mu powierzone pełnienie obowiązków, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do przekonania, że wynikający z art. 75b ustawy o Straży Granicznej obowiązek zapewnienia funkcjonariuszom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, obligował organ do skierowania skarżącej na badania lekarskie celem ustalenia zdolności do wykonywania obowiązków na stanowisku, na którym powierzono jej pełnienie obowiązków służbowych; a także, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprawy co do istoty, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Podkreślenia wymaga także, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21). W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został bezpośrednio powiązany i stanowi konsekwencję błędnej wykładni (w ocenie skarżącej) prawa materialnego. Z uwagi na to zarzuty skargi kasacyjnej zostaną rozpatrzone według kolejności ich sformułowania, tzn. w pierwszej kolejności poddana ocenie zostanie wykładnia przepisów prawa materialnego, a następnie naruszenie przepisów postępowania, w tym stwierdzenie czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Stanowiący sedno sporu art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi o tym, że funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "można" niewątpliwie świadczy o tym, że wydana w tym przedmiocie decyzja ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji, w sprawach dotyczących fakultatywnego powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, sądy administracyjne badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej. Uznaniowa decyzja o powierzeniu obowiązków służbowych na innym stanowisku, ograniczona jest wymiarem czasowym (12 miesięcy) oraz minimalnym uposażeniem (nie niższym niż dotychczasowe). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że kontrola rozstrzygnięcia, pod względem materialnym, sprowadza się do oceny wskazanych powyżej dwóch przesłanek. W niniejszym przypadku powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków w [...], zostało uzasadnione potrzebą służby i koniecznością realizacji wymaganych zadań. Nie nosiło zatem cech dowolności. Ponadto, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków służbowych nie przekroczyło maksymalnego, 12-miesięcznego, okresu wskazanego w art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a uposażenie skarżącej w zgodzie z tym przepisem nie uległo zmianie. Przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło zatem do naruszenia dyspozycji wskazanego przepisu. Niezależnie od tego, wbrew twierdzeniom skarżącej, dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola, nie ograniczyła się wyłącznie do oceny naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Sąd Wojewódzki szczegółowo odniósł się także do kwestii proceduralnych, a w szczególności rozstrzygnął, czy wydanie decyzji o powierzeniu obowiązków służbowych na innym stanowisku powinno być poprzedzone przeprowadzeniem odpowiednych badań, a także odniósł się do kwestii uczestnictwa w procedurze związków zawodowych. Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, polegający na niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii uczestnictwa związków zawodowych w procedurze powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku należy wskazać, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej przepisy ustawy o związkach zawodowych znajdują odpowiednie zastosowanie do stosunku zatrudnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa zawiera w sobie trzy możliwości działania, które uzależnione są od brzmienia przepisu, który zamierza się zastosować odpowiednio oraz specyfiki stosunku prawnego, do którego dany przepis ma zostać zastosowany. Po pierwsze, może polegać na tym, że niektóre z przepisów odesłania będą stosowane bez zmian. Po drugie, może polegać na stosowaniu przepisu prawa z pewnymi modyfikacjami. Po trzecie, odpowiednie stosowanie może polegać na wyłączeniu stosowania danego przepisu do rozpatrywanego stanu w całości. Analizując kwestie związane ze stosunkiem zatrudnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej, pierwszeństwo w zastosowaniu każdorazowo znajdują przepisy ustawy o Straży Granicznej, a ustawa o związkach zawodowych może być uwzględniona, tylko w takim zakresie, w jakim nie koliduje z ustawą zasadniczą, w tym z jej celami. Dokonując odpowiedniego zastosowania ustawy o związkach zawodowych należy uwzględniać funkcję i zadania Straży Granicznej oraz istotę służby, opartej na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy. Niepracownicze stosunki zatrudnienia o charakterze administracyjnym cechuje podległość osoby zatrudnionej względem organu zatrudniającego, wiążąca się z możliwością jednostronnego determinowania pozycji podwładnego drogą aktu administracyjnego. Relacje pomiędzy funkcjonariuszami, a państwem oparte są na nierównorzędnej pozycji stron. Stosunek zatrudnienia o charakterze administracyjnoprawnym wyróżnia ponadto szczególny stopień dyspozycyjności osoby zatrudnionej, połączony jednakże ze szczególnym zakresem uprawnień, mających niekiedy postać przywilejów (por. Ż. Grygiel-Kaleta, 3. Administracyjnoprawne stosunki zatrudnienia [w:] Wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, Warszawa 2015). Powierzenie strażnikowi granicznemu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służy czasowej zmianie stanowiska służbowego, ze względu na konieczność zapewnienia przez Straż Graniczną nieprzerwanej służby społeczeństwu, ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji. W tym ujęciu przepis ten pełni rolę gwarancyjną względem społeczeństwa. Możliwość powierzania strażnikowi granicznemu, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, pełnienia obowiązków na innym stanowisku bez jego zgody, jest prawnym wyrazem jego dyspozycyjności. Jednocześnie z uwagi na zakreślenie granic władczego i jednostronnego kształtowania istotnych elementów stosunku służbowego strażnika granicznego, tj. wskazanie maksymalnego czasu trwania powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku oraz zachowanie nie niższego niż dotychczas wynagrodzenia, czyni z art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przepis typu gwarancyjnego również względem funkcjonariusza. Biorąc pod uwagę powyższe wskazania należy ponownie podkreślić, że Straż Graniczna została powołana w celu ochrony granicy państwowej i społeczeństwa. Realizacja tego zadania wymaga aby służba oparta była na hierarchicznym podporządkowaniu oraz dyspozycyjności. Jednym z wyrazów takiego ukształtowania stosunku zatrudnienia funkcjonariuszy jest instytucja czasowego powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Służy ona zapewnieniu pierwszeństwa interesu służby i społeczeństwa nad interesem jednostki, jednocześnie przyznając jej określone gwarancje. Uzależnienie możliwości powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, od zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, stałoby w sprzeczności z istotą instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, której zasadniczą cechą jest jednostronność. W takiej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przypadku odpowiednie stosowanie ustawy o związkach zawodowych, nie może uwzględniać zastosowania art. 32 ustawy o związkach zawodowych, gdyż regulacja ta stoi w sprzeczności z nadrzędną ustawą o Straży Granicznej. Na ocenę tę nie wpływa treść art. 72 ust 6 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi o tym, że funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku, dla którego ustawa przewiduje powołanie, a także funkcjonariusz mianowany na stanowisko dyrektora komórki organizacyjnej, zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej albo naczelnika, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Wbrew stanowisku skarżącej treść powyższego przepisu nie uzasadnia twierdzenia, zgodnie z którym instytucję przewidzianą w art. 32 ustawy o związkach zawodowych stosuje się bezpośrednio, do wszystkich funkcjonariuszy z wyjątkiem tych pełniących funkcję dyrektora komórki organizacyjnej, zastępcy albo naczelnika oraz funkcjonariuszy mianowanych. Przywołany przepis explicite wyłącza wskazane osoby z ochrony przewidzianej przez art. 32 ustawy o związkach zawodowych. Nie oznacza to jednak automatycznie, że powyższa regulacja znajduje bezpośrednie zastosowanie w każdym przypadku do sytuacji prawnej wszystkich innych funkcjonariuszy. W odniesieniu do funkcjonariuszy nie wymienionych w art. 72 ust. 6 ustawy o Straży Granicznej, należy stosować ogólne zasady wynikające z art. 72 ust. 2 ustawy, który wyznacza regułę odpowiedniego, a nie bezpośredniego zastosowania ustawy o związkach zawodowych. Przy czym rezultat zaprezentowanej powyżej wykładni prowadzi do wniosku, że art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych nie można pogodzić z treścią art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Z tego powodu, należy podzielić ocenę zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji i uznać zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 w zw. z art 72 ust. 2 i 6 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 32 ustawy o związkach zawodowych, za nieuzasadniony. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 41 ust. 1 w zw. z art. 75b w zw. z art. 75c ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 229 § 4 k.p. w zw. z art. 68 ust 1 Konstytucji RP, należy w pierwszej kolejności wskazać, że art. 75b oraz art. 75c składają się kolejno z trzech i szesnastu ustępów, które w niektórych przypadkach podzielone są ponadto na kolejne punkty. Jak zostało to już na wstępie podkreślone, sformułowanie skargi kasacyjnej musi być precyzyjne, co oznacza wymóg wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, którego naruszenie jest przedmiotem zarzutu. W tym przypadku analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na stwierdzenie, że intencją skarżącej było zakwestionowanie prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, nie musiało być poprzedzone skierowaniem na badania lekarskie celem ustalenia zdolności do wykonywania nowych obowiązków. W tym zakresie zarzut ten zostanie rozpoznany. Poza wszelkimi wątpliwościami jest to, że zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, strażnikowi granicznemu, jak każdej innej jednostce, przysługuje prawo do ochrony zdrowia, a w myśl art. 75b ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi, w celu ochrony jego życia i zdrowia, zapewnia się bezpieczne i higieniczne warunki służby. Fakt ten nie został przez Sąd pierwszej instancji zakwestionowany. Sąd Wojewódzki wskazał jedynie, że uprawnienie do powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku oraz zdolność do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym, stanowią odrębne okoliczności. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odnotował, że z treści art. 41 ust.1 ustawy o Straży Granicznej nie wynika, że powierzenie funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku musi być poprzedzone ustaleniem, czy funkcjonariusz jest zdolny do wykonywania zadań na stanowisku służbowym, na którym ma być mu powierzone pełnienie obowiązków, a ponadto, że art. 75c ust. 1 ustawy o Straży Granicznej mówi o "ustalaniu zdolności do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku służbowym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy ocenie poddawany jest funkcjonariusz już pełniący służbę na określonym stanowisku służbowym. Koresponduje to z treścią art. 75c ust. 7 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi o tym, że skierowanie na badania kontrolne wystawia się najpóźniej w dniu zgłoszenia się funkcjonariusza do służby. Z powyższego wynika, że powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku nie musi być poprzedzone wcześniejszym skierowaniem na badania kontrolne, w celu ustalenia zdolności do wykonywania zadań na powierzonym mu stanowisku służbowym. Niezależnie od tego należy wskazać, że skarżąca zajmowała stanowisko Starszego kontrolera [...] i w tym zakresie posiadała aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na określonym stanowisku, z ograniczeniem – służba bez broni. Dokonane na mocy art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej powierzenie obowiązków na stanowisku kontrolera [...] nie wiązało się z zasadniczą zmianą warunków pełnienia służby, a w szczególności z pogorszeniem warunków pełnienia służby, czy koniecznością wykonywania obowiązków z wykorzystaniem broni. Prowadzi to do uznania, że skarżąca posiadała aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwskazań do służby na określonym stanowisku, co stanowi o niezasadności zarzutu naruszenia art. 229 § 4 k.p. Stwierdzając niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy przejść do oceny naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Fakt naruszenia, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, pozostaje bezsprzeczny i został stwierdzony także przez Sąd pierwszej instancji. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny, podziela ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w tym przypadku uchybienie nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy. Skarżąca nie została oficjalnie powiadomiona o wszczęciu postępowania, przed wydaniem rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji. Znała jednak treść, skierowanego do Komendanta NOSG, wniosku o powierzenie jej od 30 listopada 2024 r. obowiązków służbowych na zmienionym stanowisku. Wniosek ten stanowił podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a organ nie przeprowadzał innych dowodów. Ponadto, jak słusznie odnotował Sąd pierwszej instancji, skarżąca podjęła próbę zajęcia stanowiska, co do powyższego wniosku, kierując do organu pismo z 13 lutego 2024 r. Co więcej w piśmie z 21 października 2024 r., skarżąca argumentowała, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej wskazanie nieprawidłowości związanych pominięciem zwrócenia się do Zarządu Oddziałowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o wyrażenie stanowiska w zakresie zmiany warunków jej zatrudnienia oraz brakiem wymaganej dokumentacji medycznej. Jak zostało to już powyżej wykazane, zarzuty te były niezasadne. Zważywszy na to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż zaistniałe uchybienie nie było na tyle istotne, iż kształtowało lub współkształtowało treść zakwestionowanego orzeczenia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwianych podstaw oddalił.