III OW 120/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza I. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem I. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w I. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie o odtworzenia fragmentu rowu postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 27 maja 2021 r. Burmistrz I. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w I. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (zwanym dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni w I.) poprzez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w I. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P. J. dotyczącego odtworzenia fragmentu rowu zlokalizowanego na części działki nr [...] w Wólce Komorowskiej, Gmina I.. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz I. wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 13 grudnia 2018 r. pomiędzy P. J. a J. J., reprezentującym A. K., zostało zawarte porozumienie w sprawie odtworzenia przez wyżej wymienione osoby rowu oznaczonego nr ewidencyjnym [...] na działce nr [...] w terminie do dnia 30 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. skierowanym do Burmistrza I. Jan J., I. P. i E. O. wnieśli o oczyszczenie ww. rowu. W dniu 22 lutego 2019 r. Burmistrz I. przekazał powyższe pismo Dyrektorowi Zarządu Zlewni w I.. W dniu 17 kwietnia 2019 r. została przeprowadzona przez Nadzór Wodny w I. wizja terenowa w przedmiotowej sprawie. W dniu 21 maja 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w I. przekazał sprawę Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w B. (zwanemu dalej jako RZGW w B.). W dniu 4 września 2019 r. wizję lokalną przeprowadził inspektor Urzędu Miejskiego w I.. W protokole wskazano, że P. J. odtworzył część rowu, natomiast J. J. tego obowiązku nie wykonał, w związku z czym w dalszym ciągu na działce nr [...] znajduje się zastoisko wody. Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. Burmistrz I. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni w I. o zajęcie stanowiska w sprawie zlikwidowanego rowu na gruncie J. J. W wyniku przeprowadzonej w dniu 3 sierpnia 2020 r. kolejnej wizji terenowej organ Wód Polskich ustalił, że przedmiotowy rów melioracyjny stanowiący częściowo działkę nr [...] i [...] widnienie w ewidencji wód i urządzeń melioracyjnych jako rów DA-3. Końcowy odcinek rowu stanowiący działkę nr [...] zlokalizowany na gruntach Państwa J. (działka nr [...]) został odtworzony na długości ok. 45 mb, zaś środkowa część rowu, stanowiąca działkę nr [...] i zlokalizowana na gruntach A. K. (działka nr [...]) nie została odtworzona. Pokreślono, że stan techniczny rowu jest zły, z uwagi na jego zarośnięcie, zerwane skarpy i niewłaściwe rzędne dna. Stan rowu nie pozwala na sprawne odprowadzanie wód. Z kolei z dokonanych w dniu 24 listopada 2020 r. oględzin terenowych wynika m.in., że rów na działce nr [...] rów nie prowadzi wody, ma miejscowo silne zakrzaczone skarpy oraz na odcinku biegnącym na granicy działek nr [...] i [...] występuje lokalne wypiętrzenie dna. Brak odcinka rowu biegnącego od granicy z działką nr [...] do działki nr [...] i występowanie silnie nawodnionych gruntów na działce nr [...], na działce nr [...] widoczny fragment rowu wypełniony woda brzegową oraz miejsca z lokalnie stagnującą na powierzchni gruntu wodą. Ustalono także m.in. o nałożeniu na właścicieli gruntów będących w obszarze korzystnego oddziaływania urządzenia melioracji wodnych tj. rowu DA-3 obowiązek wykonania prac utrzymaniowych polegających na wykoszeniu roślinności ze skarp i dna rowu, w razie konieczności wycięciu krzaków porosłych w korycie, usunięciu zatorów. W dniu 25 listopada 2020 r. Dyrektor RZGW w B. przesłał zainteresowanym stronom postępowania protokół z ww. oględzin. Pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. P. J. zwrócił się do Starostwa Powiatowego we [...] o pilne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zasypanego rowu na działce nr [...] w odcinku działki nr [...] J. J. reprezentującego właściciela A. K., wskazując, że J. J. od kilku lat uporczywie unika obowiązku udrożnienia zasypanego rowu. Zaznaczył również, że na skutek bezsilności Urzędu Gminy i Wód Polskich zmuszony jest jako osoba poszkodowana żądać odszkodowania za poniesione w uprawie kukurydzy szkody od właściciela działki nr [...] tj. Skarbu Państwa we władaniu Starosty [...]. Pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. Starosta przekazał ww. pismo do Zarządu Zlewni w I.. Odrębnym pismem z tej samej daty przedstawił zaś P. J. swoje stawisko odnośnie odszkodowania z tytułu poniesionych strat w uprawie kukurydzy. Pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. Dyrektor RZGW w B. uznał, że na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.w.", to Burmistrz I. jest właściwy w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w I. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wobec uznania właściwości rzeczowej Burmistrza I. jako organu właściwego do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. Zdaniem Burmistrza I. stanowisko zaprezentowane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w I. jest błędne, bowiem niniejsza sprawa dotyczy nienależytego utrzymywania urządzenia melioracji wodnej. Z art. 205 u.p.w. wynika, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Zgodnie z katalogiem wskazanym w art. 197 ust. 1 pkt 1 u.p.w. urządzeniami melioracji wodnych są m.in. rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Niewątpliwie zatem, w ocenie Burmistrza, zasypanie rowu należy oceniać jako jego nienależyte utrzymanie. Jeżeli zaś obowiązek, o którym mowa w art. 205 u.p.w. nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206 u.p.w.). Nie jest to zatem kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 234 ust. 3 u.p.w. W świetle art. 397 ust. 1 w związku z art. 191 ust. 1 i ar. 206 u.p.w. organem właściwym, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych powodujących zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni I.. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w I., przedstawiając chronologicznie stan faktyczny sprawy wyjaśnił, że w dniu 9 marca 2021 r. Burmistrz I., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", przekazał Zarządowi Zlewni w I. pismo P. J. z dnia 9 grudnia 2020 r. wskazując na regulację określoną w art. 190 1 ust. 1 u.p.w. W dniu [...] marca 2021 r. Dyrektor RZGW w B., na podstawie art. 205, art. 206 w zw. z art. 195, art. 196 ust. 1 i 2, art. 197 ust. 1 pkt 1 u.p.w., po rozpatrzeniu wniosku w sprawie realizacji obowiązku utrzymywania urządzenia melioracji wodnych przez właścicieli gruntów, które znajdują się w obszarze, na który wywiera korzystny wpływ przedmiotowe urządzenie tj. rów DA-3, wydał decyzję orzekającą m.in. o: I. zobowiązaniu właścicieli gruntów położonych na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina I. do wykonania robót utrzymaniowych urządzenia melioracji wodnych tj. rowu DA-3 (zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...]) polegających na: wykoszeniu roślin ze skarp oraz dna rowu wraz z wygrabieniem i odłożeniem ich na górnej krawędzi skarp na całej długości, usunięciu krzewów porastających dni oraz skarpy w razie konieczności, usunięciu zatorów powstałych z gałęzi i liści z dna rowu oraz usunięciu lokalnych przymulisk w razie konieczności; II. zobowiązaniu właściciela działek [...] i [...] do udrożnienia śródpolnego przepustu zlokalizowanego na działce nr [...]; III. ustalono termin wykonania ww. robót do dnia 31 lipca 2021 r.; IV. nałożeniu na ww. właścicieli gruntów obowiązku pisemnego powiadomienia organu o ostatecznym zakończeniu wykonania ww. prac utrzymaniowych. Organ wskazał przy tym, że obowiązek, o którym mowa w pkt I dotyczy m.in. właścicieli gruntów w zakresie działki nr [...] – P. i M. J., w zakresie działek nr [...], [...] i [...] – A. K. Z racji powyższego oraz z uwagi na treść art. 206 u.p.w. w ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w I. organ ten nie jest właściwy w sprawie. Kompetencje określone powyższym przepisem należą do Dyrektora RZGW w B.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że spór kompetencyjny (spór o właściwość) może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór kompetencyjny (spór o właściwość) nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas wyznaczanie organu jest bezprzedmiotowe, a kwestię właściwości można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonej w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12; 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w zakresie w jakim Burmistrz I. domagał się wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. J. dotyczącego odtworzenia fragmentu rowu zlokalizowanego na części działki nr [...] w Wólce Komorowskiej, Gmina I.. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie, która została już merytorycznie rozpoznana przez Dyrektora RZGW w B.. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. organ ten zobowiązał bowiem właścicieli gruntów położonych na działkach o nr [...], [...], [...][...][...][...][...][...] obręb [...], gmina I. do wykonania określonych w tym rozstrzygnięciu robót utrzymaniowych urządzenia melioracji wodnych tj. rowu DA-3 (zlokalizowanego na działkach nr [...][...][...] ) w terminie do dnia 31 lipca 2021 r. Powyższe oznacza zatem, że w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tj. w dniu 27 maja 2021 r. spór kompetencyjny – dotyczący rozpoznania wniosku P. J. – nie istniał, gdyż kwestia, której w istocie dotyczył (rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zasypanego rowu na działce nr [...] w odcinku działki nr [...]) została rozstrzygnięta ww. decyzją. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na powyższe okoliczności wniosek Burmistrza I. podlegał oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.